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探讨中国土地资本新思路

来源: 发表时间: 2014-01-02

Analysis on the relationships between land rights in China
探讨中国土地资本新思路
■ 邹力行

城镇化必须解决土地问题,土地问题的核心是正确处理土地使用权与所有权的关系

改革开放以来,中国进入经济高速增长和城市化进程加快的历史时期,土地除了是农业增长的关键保障之外,还成为中国城市快速扩张及工业高速发展的重要工具,关乎地方政府融资及财政增长与稳定,被视为引发社会矛盾和权益纠纷的“导火线”,是中国“三农”问题的集中表现。如何解决18亿亩耕地、四亿亩农村建设用地、三万个建制镇和集镇、300万个村庄、7.5亿农村人口的富裕成长,已成为中国经济社会可持续发展的核心和不可逾越的主题。伴随着近30多年城市化、工业化的高速进程,目前中国城镇人口已达到5.8亿,城镇化水平超过50%。未来30年,中国至少还有三亿农民从村镇迁移进城市。中国在经济高速增长的背后也存在着巨大隐患:建设用地粗放扩张、耕地资源浪费严重、土地利用结构和布局不合理、人地矛盾突出;城市化不但没有更集约地利用土地,反而造成土地利用的更不集约;国有土地资产流失、土地财政过重、调控政策难以奏效,土地金融市场隐藏巨大财政和金融风险。因此,转变传统的经济发展方式和土地管理方式是进一步深化改革和发展的关键问题,是中国持续发展的战略基础。
解决这一问续,必须分析土地财产权利形成过程的机理,从理论和实践上提出一套土地金融宏观管理的新原则、新思想和新机制。

土地权属问题

从目前中国的土地产权特征来看,中国土地制度最大特点就是土地所有权与土地使用权的分离。中国城市的土地属于国有,集体土地属于集体所有,城市国有土地和集体土地可以通过在有限期内,以出让或承包经营的方式,交付具体的土地使用者,后者在支付一定的出让或承包价格后获得该土地一定年限内的使用权。从中国土地使用的具体实践看,“国家所有”实际上是“地方政府所有”,“集体所有”实际上是“乡、镇政府所有”,国家或集体的土地所有权主体地位被现实虚化,农民不能对土地作主,农民土地使用权不能合理流转,农民的土地承包经营权得不到很好保障。
土地属于“物”概念中不动产的部分,自古以来都被认为具有最大的价值。土地的价值,从法的角度看,实际上就是土地权利的价值,亦即是在土地之上形成的一系列权利价值的总和。每一具体的土地权利对应不同的权利主体,其要求实现的经济目的都是不同的。因此,对物的权利的理解,应该是一个由单一到复杂、由“合”到“分”多主体参与的过程,这是经济发展和社会进步的必然。

土地财产权利形成机理上分析
土地产权表现的形式与土地财产形成的各个阶段是密切相关的;土地财产权利存在的形态与土地在不同阶段内表现出的价值形式息息相关。土地财产的形成包括四个阶段:即土地未开发阶段、土地开发阶段、土地租售(土地出租、出让)阶段和不动产的形成、经营和保有阶段。在土地未开发阶段,土地的权利主体就是土地所有权的主体,即国家或农民集体,此时土地权利主体体现为单一的所有权形式,其主体为国家或农民集体。
在土地开发阶段,形成可建设条件后,土地权利表现为地方政府享有的对土地的开发、管理等权利,对应主体依实际情况而定:若对该土地采取出租的方式,则土地权利主体体现为国家所有,若采取出让的形式,土地权利体现为土地使用者所有;在土地之上形成建筑物或附着物后,其不动产的产权按照房地产权一致的原则,视具体情况而定:若土地为国家出租,则不动产权利主体为国家所有,其出租的行为属于所有权权利束范畴;若土地为出让,则不动产权利主体为土地使用者所有,当土地使用者对其实施处分、占有、收益、抵押等,其行为属于土地使用权权利束范畴。
进入不动产形成、经营和保有阶段后,土地权利表现的形式多样化,视具体情况而定。若不动产产权属于国家所有,则其转让、抵押、处分、收益的行为属于国家所有权权利束范畴;若不动产产权属于私人所有,则其转让、抵押、处分、收益的行为属于私人所有权权利束范畴。
在土地财产形成的第一、三、四各阶段,其对应的土地权利,不管是国有土地所有权,农民集体土地所有权,还是土地使用权、土地租赁权等,都是属于物权性质的权利,享有自由占有、利用、收益、抵押等权利。但是,对于土地财产形成的第二个阶段而言,土地的开发权却不是一种物权性质的权利,而是一种地方政府享有的对本地区行政辖区范围内土地的行政管理权。根据《物权法》以及相关法律的规定,物权是基本的财产权,是债权发生的前提,非物权性质的地方政府享有的土地行政、管理、开发等权利,不能形成债权的基础,从而也就不能形成位于物权内容之上的一系列金融创新的活动,因此,必须考虑如何将地方政府的土地开发权纳入到物权的范畴,以解决土地财产形成第二阶段,即土地开发过程中的一系列的金融问题。
在明晰国家土地所有权的基础之上,进一步实体化国家土地所有权的内容,如在土地财产权利存在的不同时段,分别对属于国家所有权内容的权利进行剥离,进而将之资产化和资本化,最终通过一种创新的(金融)制度安排,将国家在土地财产存续的各个阶段的权利,固化为市场上可以流通的产品,即土地金融产品。伴随着土地由资源向资产的转化,存在一个强化土地制度创新向土地金融资产管理的逻辑演变趋势,即通过土地资源性资产管理,进一步加强土地资源管理的体制创新,土地市场与金融市场的结合因此日趋紧密,构建完善的土地金融制度也就成为可能。例如可以考虑建立土地基金,这样不但有助于整个国家土地所有权的价值得到体现,而且有助于利用这套市场化的国家土地所有权的权利价值体系,对目前宏观调控不甚理想的的土地市场和房地产市场产生积极效用。

从地租理论上分析
在中国,国家是土地所有者,级差地租Ⅰ应该全部归国家所有,而级差地租Ⅱ,在土地出让的期限内或出租的期限内,主要应该归土地使用者所有。因为级差地租主要是由于地方政府对基础设施建设的财政投资等,改善了城市土地的区域环境,即形成了土地的交通便捷性,基础设施和公共设施的完备性带来的。所以,级差地租的大部分应该归于地方政府。由此,在对国家土地所有权与土地使用权进行分离的基础上,有必要尝试进行国家土地所有权与地方政府土地开发权的分离,实现中央土地所有权益和地方土地所有权益的分离,形成中央政府-地方政府-开发者三层土地权利关系,即国家作为土地的所有者,享有要求绝对地租的权利,地方政府作为土地的开发者,享有要求级差地租Ⅰ的权利,土地开发作为土地的建设者,应该享有要求一部分级差地租Ⅱ的权利。所以,用绝对地租资本化方式体现中央土地所有权益,用级差地租资本化方式体现地方土地所有权益,结合金融创新,即形成以中央土地所有权益未来绝对地租资本化为基础的中央土地基金,和形成以地方土地所有权益未来级差地租Ⅰ资本化,以及土地开发权为主的未来级差地租Ⅱ的资本化为基础的地方土地基金,有利于在经济上实置国家土地所有权,更重要的是,有利于国家利用地租资本化的方法,强化国家土地所有权的实质内容,切实解决国有土地所有权虚化-即国有土地资产收益的体制外流失问题,建立土地资产资本运作和流转体系,实现对全国区域收入分配、地区经济均衡发展以及城乡统筹发展的调节。

从土地价值形成过程分析
土地在投入市场前后划分为两大基本形态,即土地开发价值形态和土地市场价值形态。具体说,土地投入市场前可以划分为两个阶段,即土地未利用状态,以及从土地未利用状态开发成为可利用状态, 或称之为“生地”开发成为“熟地”的过程。在这两个阶段中,土地权利的主体主要与土地所有权的主体相对应,即国家。土地投入市场后也可以划分为两个阶段,即土地出租或出售阶段以及不动产保有、经营阶段。在这两个阶段,土地权利在形式上表现为不仅仅是单一的土地所有权,而是包括土地所有权、土地使用权等多种权利在内的复合权利。

土地投入市场前后的形态和产权

土地投入市场前阶段的形态和权利
第一,土地未利用形态和产权。一般来说,未利用土地是不具备市场价值的,但是,由于土地资源的有限性和稀缺性,在未来能够达到一定建设用地标准的未利用土地具备价值升值的预期。这是因为,当新增建设用地的供给不能满足日益扩大的城市用地需求时,对城市周围未开发的土地就形成了一种隐性需求,而一旦土地利用总体规划和城市规划允许其转变为建设用地,则由于用途的变更必定导致对该土地需求的增加,这样,未利用土地就会在市场机制的作用下,形成一个市场价格。这个市场价格就可以理解为该土地变更用途时的价格。由于国家实际上是未开发土地的权利主体,所以,由于规划用途变更导致形成的未开发土地的价格就是该地的权利价格。国家通过规划变更未利用土地为建设用地,也可以将之理解成为国家以土地所有者的身份设定土地发展权,若土地使用者要改变该土地的用途,则必须向政府购买土地发展权。政府通过出售该土地的发展权,可以获得一笔货币收入。当前中国没有设置土地发展权,对于土地用途变更,仅仅是通过土地利用总体规划和城市总体规划的限制,对土地用途实行严格的管制。但是,由于土地国家所有权的缺位,实际上是地方政府扮演土地所有者的角色。由于地方政府利益机制的驱使,如基于发展地方经济,增加本地GDP收入,显化自身政绩等动机,以土地换资金,对当届地方政府来说,是成本最低、风险最小的途径。因此,土地利用总体规划和城市规划通常是“长官意志”的产物,故严格的土地用途变更管制制度在实践中的执行效果往往不够理想。
因此,从未利用土地产权保护的角度入手,需要在未利用地之上设立土地发展权,土地使用者在土地利用总体规划和城市总体规划许可的前提下,若欲变更该土地的用途,必须向国家购买该土地发展权。而国家可以通过出售该土地发展权得到的收入,建立一个公益性的、专项的土地调控基金,用于基本农田保护、农地整理和扶持农村经济发展。土地调控基金是集合地方用地者向国家(中央)支付购买土地发展权的收入形成的资产池,可以分为中央土地调控基金和地方土地调控基金。地方土地调控基金可以是在中央土地基金下形成的一个子基金。在中央土地调控基金的统筹安排下,各地方土地调控基金支出扶持欠发达地区的土地开发和基础设施建设,以及对贫困地区的经济支持。土地调控基金宗旨是非赢利性质的、公益性的,是政府实现资金转移的机制,实现区域公平的工具。
对于具备向建设用地转化潜力的农村集体土地,其对应的土地所有权是农民集体,按照现行的土地征用政策,政府征收农民集体的土地需支付的费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等项,但不包括农地向建设用地转化后的增值收益。农地转化为建设用地后的增值收益包括两个层面:一是由于政府规划的实施和区域环境效应,造成该土地的社会性增值收益;二是土地使用者对该地形成建筑物或附着物后带来的土地投资增值收益;对于前者,根据“涨价归公”原则,增值收益应为国家所有,而对于后者,基于地租理论的分析,农民集体作为土地所有者,也应享有一部分土地投资增值收益分配的权利。因此,现阶段土地征用政策是不符合农民利益,也不符合国家利益的。
为解决这一问题,我们可以从土地权利束的剥离入手,对适合转化为建设用地的土地,以土地所有者的身份设立土地发展权,通过金融创新,形成土地发展权与土地所有权的剥离。国家通过向社会募资的方法,以国家对农地转化为建设用地后的一部分属于国家的社会性增值收益为担保,完善地方土地调控基金功能,以连续的、分期的方式向失地农民(农民集体)进行各项补偿费用的支付,其现金流的总和就可形成农民土地发展权的价格。这样,建立“涨价归公”原则更合理的实现机制,即通过建立基金的方式吸收社会资金并给予回报,实现公众利益。而且,通过这样一套机制,解决失地农民权利无从保障,补偿不到位和一次性货币补偿容易造成的一系列问题,为失去生活保障功能土地的农民提供一套稳定、长效的资金支持的方式。
第二,“生地”到“熟地”的形态和权利。土地由“生”到“熟”的过程是形成土地价值增值的一个重要阶段。这一过程也就是通常所说的土地一级开发过程,在这一过程中通过征地、拆迁及“通平”等市政配套设施的建设,使土地具备可以出让、出租的条件,从而形成土地开发的增值收益。这一阶段,国家作为土地所有权的主体在形式上表现为土地的开发权和收益权。而在实践中,地方政府实际上成为土地开发的主体。地方政府通过本地的土地储备机构,进行对土地的征购、拆迁、整理、开发、储备等,最后对形成出让条件的土地进行招、拍、挂的运作,收取一次性的土地出让金,从而实现土地的部分收益权。就这个过程而言,土地开发权的实现经历了国家-地方政府-地方政府下属的土地储备机构双重委托-代理结构。由于存在中央-地方政府博弈机制,国家所有权下的土地开发权,实际上是由地方政府充当,后者委托下属的土地储备机构组织进行土地的开发。
这种实践中的土地开发权的易位至少导致四个方面的缺陷:一是地方政府以民事主体参与市场行为(土地储备机构是地方政府的事业单位,而非企业,然而土地储备机构以赢利最大化的原则运作城市土地资产,角色与功能定位模糊),其本身就带有利用土地行政垄断权从事市场行为、牟取最大利益的嫌疑;二是这种行为虚化了国家作为土地最终所有者的地位,弱化了国家进行土地市场宏观调控的能力;三是地方政府最终通过收取一次性的土地出让金的方式,虽然实现了一定程度的土地开发增值收益权,但同时失去了土地作为稀缺资源未来的收益权(也可以理解为失去了对土地未来升值的看涨期权);四是,一次性收取巨额的土地出让金,不但增加土地使用者的财务成本,更增加了土地使用者将负担最终转嫁给消费者身上的动机。
如果通过一种有效的制度设计,显化国家在土地开发过程中所有者的地位,即:将国家土地所有权名下的开发权实体化和价值化,并通过中央土地调控基金的形成操作,可以解决上面的问题。中央政府以出售土地开发权的方式集合大量的资金,形成基金池,例如形成中央土地调控基金的一笔资金来源,投资于购买发达地区的土地基金的股权或凭证,以便于进行土地公开市场业务的操作,即在土地市场价格上涨时抛出一部分股权或证券,缓解需求压力;在土地价格下降时购买一部分发达地区的土地基金的股权或证券,保证供需平衡。
行使土地收益权是指中央政府在土地由“生地”开发成为“熟地”后价值增值的一个要求权。从以往的实践经验来看,地方政府作为中央政府的代理人,以一次性的土地出让方式得到了相当于土地收益权的一部分收入,但同时丧失了土地未来的看涨期权。中央政府可以通过与地方政府采取协议的方式,将土地的一部分收益权留存地方,纳入地方财政循环的轨道,而对于未来可能产生的市场增值收益部分,可以约定由中央分享此部分风险略高的收益。继而,借助金融工具的创新和金融市场的力量,中央可以将这部分未来可能的收益进行证券化,形成中央土地基金的一大资金来源,从而成为稳定土地市场的重要力量。

土地投入市场后的财产形态和权利
第一,土地出租或出让阶段。“生地”在开发成为“熟地”后,地方政府通过出让的手段一次性地将一定期限内的土地使用权交付给使用者,作为土地所有权的代理人,地方政府获得了出让土地使用权的收入;而土地使用者通过在受让土地上进行房屋建设和其他附着物建设,亦可以形成转让、出租、抵押、收益等权利,在这个阶段,土地权利束中对应的权利主体是多样化的,每一个土地权利的主体都依次分享该项权利所带来的利益。
从现实的情形来看,地方政府在一次性收取出让土地使用权的收入后,实现作为实际的土地所有者意图的经济利益,而土地使用者在对土地进行转让、出租、抵押后,也相应实现自身意图的经济利益。后者获得的土地使用权是独立于土地所有权之外的,在一定的期限内基本上具备土地所有权的所有权能,因此,在实现土地使用权让渡后,国家作为土地所有者的角色实际上完全虚化,除强制性的行政手段外,不太可能再用经济手段介入对这部分土地的调控。而这部分进入市场的土地是城市存量土地的主体,如果能够通过一种有效的制度设计,使得国家作为土地所有者的角色也能介入到这部分土地的调控中,则对于解决中国目前的土地、房产价格高涨的问题应该具有一定的可能性。
实践证明,目前中国实行“招、拍、挂”方式对形成久高不下的房地产市场价格有一定的推波助澜作用,而且作为博弈一方的土地使用者(开发商),在当前金融体制和当前的土地出让制度不够健全的情况下,早期通过分期、分批缴纳出让金,抵押贷款等方式,往往以较低的自有资金、以超离实际的价格拿地、储地,攫取了本应为公共利益的一部分土地增值收益。近些年来,国家土地政策、金融政策不断收紧,又出现了大量房地产上市公司利用丰富的融资渠道、便利的融资条件,近乎“不计成本”地在公开市场上参与招拍挂,片面助长了土地价格。房地产价格的一路飙升,融资囤地、“地王”频现,加剧房价虚涨,使得宏观调控政策难以实施。如果考虑改良现行的一次性土地出让制度,对于一些区位优势突出、收益高而且比较稳定的土地,如商业、服务业、休闲、娱乐用地等,以收取年租金的形式或分期收取土地出让收入的方式,将土地出租或短期出让给企业使用,对解决上述问题应该可以起到一定的作用。
采用收取年租金或分期收取土地出让金的形式,实际上是强化了国家土地所有者的地位,弱化了企业土地使用者的地位。这是因为,首先,收取年租金或分期的土地出让收入,其实质是实现了国家土地所有权中的租赁权能,其次,用实现土地所有权中租赁权的方式进行土地权利的移转,变相弱化企业的土地使用权,突出了国家作为土地出租人的地位,有利于国家利用土地所有权人的身份,以收取地租的形式进行有效的宏观调控。可以按照土地用途的分类,结合具体的区域情况和实际情况,进行具体分析,灵活决定土地出让或出租的方式。对于收益性比较强的土地,如用于商业、服务业的土地,因其本身能够产生未来稳定的收益预期,可以采取年租制或分期收取土地出让收入的方式,对于工业、仓储等收益性较次的土地以及普通住宅等用地,可以采用出让的方式,使经营性企业或居民获得稳定的土地使用权。对于位于城市中心区位、用于商业、服务业的土地,主张从土地所有权中剥离出租赁权,用租赁权来替代土地使用权,将有利于国家加强对土地的控制,也是形成土地金融制度创新的重要一环。土地的年租金或分期交付的土地出让收入,是形成土地资产资本化的基础。通过对这部分预期的、稳定的、连续的土地租金流进行打包,设计成可以在金融市场上流通的工具,不但是形成中央土地基金重要资金来源之一,而且对于国家利用经济或金融手段调节城市的存量土地市场,也有着十分显著的意义。
第二,不动产保有或经营阶段。在土地之上形成建筑物或附着物并出售后,土地权利指向的主体与不动产指向的主体视具体情况而定。如果土地是以出让的方式取得的,在形成建筑物和附着物并实现销售后,其土地权利与不动产权利主体的指向相一致。对于这部分已经进入市场的土地及其房地产,国家虽然在名义上具备城市土地的所有权,但如前所述,国家作为土地所有者的角色事实上被完全虚化,除强制性行政手段外,不太可能再用经济手段介入对这部分土地的宏观调控,只能通过市场机制作用形成自发调节;如果土地是以出租的方式取得的,则土地权利对应着多样化的主体。国家作为出租人,享有土地权利束中关于出租并依法取得出租收入的权利;承租人有在约定存续期间内享受租约规定中对该不动产的一切权利,并负有向出租人,即国家,支付定期租金的义务。因此,国家对于这部分的土地及其不动产,从理论上讲具备一定的调控能力。
对于土地产权和房地产产权合一的不动产,国家于此已经无调节、干预的能力,因此,这部分房地产完全通过市场机制作用进行资源的合理配置并实现土地资产价值的最大化。也即是说,可以通过借助金融市场的力量,根据不动产不同的权利人的要求,设计开发一系列位于房地产权利之上可以流通和交易的金融工具,如发行MBS、ABS、REITS、CMBS等,实现成熟性房地产价值的高效运营。
为了使上述构想具备较强的操作性,也为了使地方政府、农业公司、农民土地使用权能够合理流转,我们还必须分析设置物权化土地使用权的可行性。

置物权化土地使用权的可行性
不动产物权是指不动产权利主体依法对不动产享有的直接支配及排除他人干涉的权利。中国土地所有权的代表是国务院,但对土地的直接支配者则是相应的地方各级政府、农业公司、农户。根据理论,在土地财产形成的第一和第二阶段,土地财产权表现的形式为单一的所有权形式或土地使用权、管理权形式。而在现行的实践活动中,中央一级的土地所有权的物权内容并没有得到充分的体现,名正而言不顺;地方政府、农业公司、农户的土地使用、管理权却实质上享有土地物权性质的内容,但却无土地物权之名字,名不正而言顺。因此,完全有必要对地方各级政府、农业公司、农户实际上享有土地直接支配权的前提下的使用权进行“正位”,即将其从土地财产权利束中分离,形成一种性质上与国家土地所有权不同、但却具备一定物权性质的法定权利,对抗第三人和任意人,这样不但有利于显化和强化国家土地所有权的经济内容和利益要求,而且更利于地方各级政府、农业公司、农户以其本身的使用权为基础,进行有利于土地开发利用的经营活动,也有利于金融机构进行一系列金融创新活动,这不但很有意义,而且具备较强的操作性。因此,地方各级政府、农业公司、农户使用的土地实际上具备土地物权主体的特征。
地方各级政府、农业公司、农户使用的土地还具备土地物权客体的特征。物权为支配特定物、独立物的权利。物权的客体是具体的、特定的物,这可以使权利人明确其支配的对象和范围。地方行政区域内的土地是直接受地方政府管辖的,地方政府对其具有直接支配的权利:在土地未开发阶段,对土地的直接支配形式表现为土地用途的管制权和建设用地的审批权;在土地开发阶段,对土地的直接支配形式表现为土地的一级开发权;在土地开发完成后,对土地的直接支配形式则表现为对开发后的土地进行出让的权利。同样,农业公司、农户也在一定程度上对其经营范围土地具有直接支配的权利。因此,从土地实际占有和支配的形式上来看,地方政府、农业公司、农户支配的土地无疑具备土地物权客体的特征。
地方政府、农业公司、农户支配的土地使用权还具备排他性的特征。物权具有排他性,在同一物上的物权不得成立数个不相容的物权,已经成立的物权可以排斥同一内容的物权。地方政府、农业公司、农户不但对其经营范围土地具有事实上的垄断,而且根据现行的土地管理和储备相关规定,土地一级开发亦是由地方政府、农业公司、农户实施,开发后的土地使用权同样具备垄断性和排他性的特征,这就为土地的使用权向物权性质的转化提供了一个重要的条件。
地方政府、农业公司、农户的土地使用权还具备直接享有享受利益的特征。物权的一个重要特征在于,物权主体享有直接位于该物权之上全面利益的权利。对于不动产而言,用益物权人可以从不动产使用价值上获得利益,担保物权人享有的是不动产的抵押权。地方政府、农业公司、农户的土地在市场上公开出让,可以获得一部分土地的出让利益,这符合物权的收益特性;而从对使用土地的融资方式来看,地方政府、农业公司、农户实际上同样享有对土地的抵押权利,即以土地的使用价值和增值价值为担保,向银行寻求发展过程中的融资。也就是说,地方政府、农业公司、农户的土地使用权同时具备用益物权和担保物权的特征,这是形成土地使用权向有别于土地所有权的物权转化的一个重要准备因素。

设置物权化土地使用权的方法和步骤

在国有土地所有权下设立土地物权
中国采用的是一元制下的土地所有权形式,即中华人民共和国是土地所有权的唯一主体,国务院是国家土地所有权的代表。但是,作为土地所有者的中央政府,可以授予地方政府、农业公司、农户所有权的行使权,而这种行使权的一个重要内容就是实现地方政府、农业公司、农户对直接支配土地的开发权和利用权。为避免与国有土地所有权的冲突,保证国有土地资产的保值、增值,强化国有土地所有权的经济内容,同时并引导地方政府、农业公司、农户合理开发、利用土地的行为,可以将地方政府、农业公司、农户享有的土地使用权从土地财产权利束中分离,形成一种位于国有土地所有权之下的土地物权,通过立法的形式予以确认、设立。

对不动产物权依法登记
根据《物权法》第一编第二章第九条:不动产物权的设立、变更、转让和消灭,经依法登记,发生效力;未经登记,不发生效力,但法律另有规定的除外。以及第十七条:不动产权属证书是权利人享有该不动产物权的证明。不动产权属证书记载的事项,应当与不动产登记簿一致;记载不一致的,除有证据证明不动产登记簿确有错误外,以不动产登记簿为准。对于地方政府、农业公司、农户对其直接支配土地的使用权,可以考虑通过政府土地登记机构予以确认,同时,考虑到地方土地管理部门实质上是当地政府的一个职能部门,为避免关联性的影响,建议可以在国土资源部统一登记,并报国务院备案。

物权性质的土地使用权的取得
物权性质的土地使用权的取得是顺利实现地方政府、农业公司、农户土地管理权力和土地利用权利的重要一步。中央政府是土地开发权的设立者,指向是土地储备机构、土地开发企业、农业公司、农户等。土地储备机构或土地开发企业等要取得土地使用权,可以由政府招标委托,选择符合条件的开发商作为土地使用权的委托人,或通过政府以授权委托的方式选择合适的土地使用主体,之后予以登记、公示,由政府或相关管理部门向符合要求的使用主体颁发土地使用权证书,形成对土地开发权和使用权物权性质的取得。

地方政府、农业公司、农户土地使用权的灭失
灭失是基于其通过公开市场的行为,成功实现与新的土地使用者签定土地使用权出让协议后,在新的土地使用者交付土地使用权出让金,并获得土地使用权出让证书为基础的。此时,新的土地使用者的土地使用权成功实现了对原有土地使用权的替代,从而,原有土地使用权终止,并报政府土地管理部门注销。

土地使用权物权化具体运用的效用分析

为土地开发提供法律上的依据
在土地一级开发市场中,地方政府实际上是以待开发的土地所有权为抵押,向银行贷款,进行土地开发储备项目的融资。但是,根据中国《宪法》和《土地管理法》的有关规定,地方政府不具备土地所有者的资格,因此,各地的土地储备机构或授权开发的开发商以待开发的土地为抵押去融资,在法律上是没有依据的。
按照以上分析,土地开发权和使用权实际上具备了物权的一系列基本特征,如果能对之物权化,再用待开发的或可使用的土地作为抵押向银行贷款,这符合其作为一种用益物权具有占有、处分、收益和抵押的权能。因此,假设在形成土地使用权这一物权的基础上,再与其他的市场民事主体建立债权债务或委托代理关系,使得参与各方能够就基于此物权基础之上衍生的各种权利关系达到收益,也就促进了对该物权充分、有效的利用。

为土地流转规划市场
土地是中国市场经济体系中具有最大价值的商品。目前,中国有百亿平方米的村镇房屋、近四亿亩的集体建设用地,以及18.27亿亩的耕地、1.77亿亩的园地、35.42亿亩的林地和39.29亿亩牧草地,其价值至少超过百万亿以上人民币的市值,通过抵押、担保等路径打通这个不动产体系的融资渠道,至少会有五六万亿人民币的信贷需求,倘若土地变为资本,特别是农民土地变为资本,就可能比较好地解决中国村镇建设的资本积累问题,促进内需经济体系的发展,保证中国经济进入中国历史上最巅峰的水平。

结论

城镇化必须解决土地问题。土地问题的核心是正确处理土地使用权与所有权的关系。本研究立足于国家层面,分析土地财产形成整个过程,坚持“土地资产化-资产资本化-资本证券化-证券市场化-市场规范化”方向,在理论上认证了在土地开发使用各个不同阶段剥离国家所有权的对应权利,进一步明确中央政府、地方政府、农业公司、农户各自的产权边界的可行性。
在明晰土地所有权与使用权的关系的基础上,一方面可考虑设立国家土地调控基金,作为集合地方用地者向国家(中央)支付购买土地发展权收入形成的资产池,使土地所有权通过市场机制的办法得到更好的体现,其宗旨是非赢利性质的、公益性的,是政府实现资金转移的机制,实现区域公平的工具。另一方面,可考虑农村土地家庭经营承包期可由目前的30年延展到永久使用,可以继承。这样不但有可能发掘农村土地巨大的价值资源,而且有可能从根本上解决国有土地“虚置”问题,促进城镇化和乡村社会健康持续发展。


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