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进一步完善“耕者有其田”保障机制

来源: 发表时间: 2014-06-01

Perfect the Security mechanism of  “ land to the tiller”
进一步完善“耕者有其田”保障机制
■ 邹力行

“耕者有其田”是社会经济发展的基本条件。适度规模的小农经济是中国长期存在的重要现象和趋势。在宏观层面可考虑“国土分属管理及国家土地基金”,培育不同的市场主体;在微观层面优化农村土地管理体制,形成“国有农场土地、城市周边集体农副产品基地、农村集体土地、乡村工地、家庭经营土地”结构,进一步明确和发挥国家、集体、家庭农户在粮食安全的地位和作用,促进完善“耕者有其田”市场运行机制

土地改革是最艰难的改革。20世纪新民主主义革命是从土地革命入手,改革开放也是从土地改革入手,成效有目共睹,困难也是不少。“耕者有其田”是人类社会的基本诉求,也是社会经济发展的重要规律。“夫土地者,天下之本也”(《荀子》);人类的生存和社会的发展离不开土地。中国的耕地资源比任何国家都紧张。在21世纪中国现代化的历程中,能不能解决好耕地问题,不但制约发展,而且关乎生存。积极探索进一步完善“耕者有其田”的保障机制,是一项重要的战略性课题。

土地问题的严重性

土地是稀缺的战略资源
随着人类社会发展,由人口增长和经济发展引起的土地资源短缺问题逐渐显现。特别是可耕用地,由于大规模工业化、人口增长过快和耕地受非农用途蚕食严重,人均耕地面积减少日趋严重。据世界银行研究报告,世界人均耕地面积由1950年0.56公顷下降到1996年的0.236公顷,中国人均耕地面积也由1950年的0.182公顷下降到2008年的0.087公顷。根据中国科学院自然科学资源综合考察委员会研究认为,按照目前的农业先进技术水平,中国粮食的最大生产能力大约为8300亿公斤,2002年至2012年中国粮食实际平均生产能力大约为5710亿公斤,人均只有大约410公斤的消费水平(包含工业用粮和牲畜粮食)。近年来,75%以上的大豆都需要依靠进口。可见耕地是全球性战略资源,在中国尤为重要。

中国耕地的困状
笔者拟从农业、农民、农村三方面,分析中国耕地使用的困状和趋势。
中国农业目前是“人均一亩三分,户均不过十亩”的小农经济。中国农民承包的土地,不仅规模小,而且十分细碎;中国农民家庭收入大多是以代际分工为基础的半工半耕的家计模式。由于土地所有权虚置、土地使用权不稳、土地处置权残缺、土地收益权受限、土地政策不配套,一方面导致农用土地粗放式经营,生产效率低下,且存在不少闲置农地,一些已经进城的农民仍占有耕地;另一方面,导致农场化、规模化经营严重不足,耕地资源浪费严重。由于历史和现实,在中国经济转轨的过程中,在21世纪的中国,如果没有大的政策改革,中国农村户均经营规模恐怕也就是20亩~30亩左右,不大可能成为大农经济;小农经济很可能是中国农业的最大特色和长期的经济现象。在小农经济社会,农村劳动力户均耕作土地不是很多,在农业生产周期性展开中,获得劳动的权利、劳动的期待、劳动的喜悦和收成。
中国农民是“怕饿死的会饿死,不怕饿死的不会饿死”;大多数外出返乡的青壮年农民工处于“打工无前途,回乡无意思”的困境。在现实条件下,无可奈何的形成代际分工,青壮年外出打工,老人、妇人、儿童留守家中,形成“993861”部队.。相当多的农民以工兼农或以农兼工,在农忙的一、二个月内,回家帮一把,平时都在城里打工。一些已经进入城市的农民工也有相当部分依赖土地收入,并将土地当做进城不成功的返乡退路。
中国农村破落现象比较严重。社会结构主要由老人、妇人、儿童为基础,少数中年劳力为骨干构成,集体行为涣散无力,一家一户“办不好和不好办”的事情,依靠现有的村委会和基层组织大多同样是“办不好和不好办”。村委会大多只是一个多功能的乡村组织形式,不具备配置资源的法人资格和能力。由于外出村民较多,且村民的想法和收入条件差异较大,有些村民经济关系和社会关系都已脱离了村庄,集体决策时根本找不到开会的人,集体行为很难协调一致。取消农业税后,乡村集体退出农业生产环节事务,乡村干部与农户渐行渐远,大多数地方农村的集体灌溉体系进一步加速解体。

关于农村土地的讨论
中国乡村经济、乡村社会具有数千年的历史根基,曾是中国经济、社会的基干,为人类文明做出非凡贡献。在现代化的大浪潮和大变革时代,中国乡村经济、乡村社会面临严峻挑战。昔日传统的乡村渐渐消失,与城镇的差距越来越大。在这样的现实面前,如何进一步完善“耕者有其田”,让农民过上体面的生活,让农村凤凰涅盘,这是不少人都在思考的大问题。对此有不少观点,不管观点如何,态度都是积极的。但是,客观的说,尚未找到解决问题的根本办法。
综合目前的讨论,主要有两种观点:一种是土地所有权归属论,另一种是土地使用权灵活论。前者主张不但给农民土地使用权,而且给农民土地所有权,认为只有这样才能解决“耕者有其田”问题,才能调动耕者积极性。其实不然,耕者的田不一定非要是自己的,也可以是租来的,或其它形式来的。耕者的积极性与土地权属有一定关系,但不能说有了土地所有权就一定能调动耕者的积极性。有研究认为:土地私有化会损害农民利益,会扩大阻止和反对公共决策的能力。这也是有一定道理的。
土地使用权灵活论主张改变土地使用权30年不变的模式,认为只要允许土地使用权可以流转,就能解决“耕者有其田”的问题。其实也不然,如果没有配套的制度保障和合理的市场机制,即使土地使用权期限有一定弹性,问题也不一定能够解决。20世纪80年代,农民第一轮土地承包期为15年,到90年代开始,第二轮承包期为30年不变。中共十二届三中全会提出“现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”。不变的好处是,有助于保持社会稳定的基础,维护农村社会的稳定。农村是中国社会的大头,农村人口众多,且进城农民与农村有千丝万缕不可割断的联系。家乡有土地使农民工进退自如,找到归属。在高速发展过程中,中国保持农业大国的稳定,可以使整个高速发展的经济基础保持稳定,成为中国现代化的稳定器和蓄水池。不变的弊端是,稳定的土地承包关系与农村社会人口变动和形势发展发生严重错位,大量外出进城农民仍然有土地承包经营权,而农村真正从事农业生产的农民却没有足够的土地可耕,在村务农的农户很难达到30亩的适度经营规模,且按现行政策,耕地分散种田很不方便。
解决“耕者有其田”的问题,可能要大处着眼、细处着手、机制创新。我在思考和比较中,带着对父老乡亲的深厚感情,企图探讨一些新的思路,抛砖引玉,为解决“三农问题”做一点力所能及的事。

优化国家土地管理结构和体制

中国《宪法》规定:土地资源属于人民所有,土地所有权的代表是国务院。但从中国土地使用的具体实践看,中国土地的直接支配者是各级地方政府,国务院只有通过各级政府才能发挥其职能。因此,很大程度上说,“国家所有”实际上成为“地方政府所有”,国家土地所有权主体地位被虚化了。虚化的结果是,一方面地方政府用地不惜地,土地是国家的,地方政府能多用就尽量多用;另一方面,地方利益代替了全民利益,使国家从土地使用中获得的收益大打折扣,削弱了中央政府宏观调控能力,影响国家可持续发展能力。
如何改善这种状况呢?笔者提出两种结构优化思路。一是国土分属管理思路,二是耕地分属管理思路。这一节着重谈国土分属管理思路。
国土分属管理比较理想的设计是将国家建设用地(流转土地)长期使用权,在中央、省、市、县、乡镇五个层级,按国家战略、人口趋势、工业化前景等因素来确定合适的比例,用国务院管理条例的形式,明确分属五级所有;成为国家用地、省政府用地、市政府用地、县政府、乡镇政府用地。这些用地是平行的资源,可在市场条件下一定程度流转。这种设计有三大好处:一是将一部分国家土地所有权主体地位实体化,发挥多个积极性,增强地方政府对建设用地的管理责任和主动能动性;二是明确各地建设用地资源,有助地方政府进一步完善中长期发展规划,合理使用有限的建设用地,因地制宜促进当地经济社会发展;三是构建多个地权主体,有利于培育宏观层面的土地市场和流转机制,增强中央政府调控手段和力量,促进经济社会的可持续发展。
正因为上述好处,一些国家早就有类似的国土分属管理制度。例如美国实行公私兼有的多元化土地所有制。私人所有土地占51%,联邦及州政府所有土地占47%,印第安人保留地占2%。联邦政府的土地,主要包括联邦政府机关及驻派各州、县、市机构的土地,军事用地等。州、县、市政府也各自拥有自己的土地。联邦、州、县、市在土地的所有权、使用权和受益权上各自独立,不存在任意占用或平调,确实需要,也要通过买卖、租赁等有偿方式取得。在联邦政府拥有的308.4万平方公里的土地中,也存在多元化的所有形式:国家土地管理局属有60%,国家森林局属有24%,国防部、垦荒局、国家公园局、水电资源局等部门控制剩下的16%;土地权属纠纷由法院解决,政府不担任仲裁角色。
由于地权属于不同的主体,当一个主体的土地不够用时,可向其它主体购买。2004年,美国州政府和地方政府花费了15亿美元用于购买土地开发权。全美国大约有两百万英亩耕地是通过开发权购买得到的。
不过,上述土地分属管理办法目前在中国难于付诸实践。一是缺乏多元化地权的思想基础和制度基础,需要比较长时期才能对国土分属管理这一新思路形成基本共识;二是中央和地方建设用地丈量和分割比例谈判是一个艰巨的博弈过程,需要巨大的政治智慧;三是土地管理制度的改革与政治体制改革、行政管理体制和其它深层次的改革密切相关,需要整体设计、协调配合,相机而行;四是不但要在国家层面,而且更重要的是省、县层面做好国土主体功能规划,明晰优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域,明确各自的范围、发展时期、发展方向和开发原则。这是一项基础工程,做好这项工作,可为推动实施土地行政提供更好的技术和政策基础。
尽管有上述困难,不妨开展深入研究,并在一些地区做些试点工作。与此同时,还可以积极探索现实条件下的改进思路,比如可考虑建立国家土地调控基金。按照“政府引导、市场运作、专家管理”原则,以机制创新和可持续发展为主线,将土地收入在置入地方财政收入之前按一定比例分别纳入中央土地调控基金和省市土地调控基金,建立国家土地基金体系,作为重要的宏观调控手段,促进城乡统筹发展。

优化农村土地管理结构和体制

耕地和农村建设用地是国土中最宝贵的生产生活用地,直接关系民族生存、国家稳定。这类土地除了是农业增长的关键保障之外,还成为中国城镇化和工业化快速发展的重要工具,关乎相关各方土地收入和利益分配,被视为引发社会矛盾和权益纠纷的“导火线”,是中国“三农”问题的集中表现。中国农耕用地本就远低于世界的平均水平,在有限的可耕地上要养活目前的13亿多人口,以及将来更多的人口,是一个大战略,需要发挥多方面的积极性。在总结现行制度和实际情况的基础上,我这里提出耕地分属管理的新思路。
耕地分属管理的基本思路是,将全国农耕地和农村建设用地大致分为三大块儿:第一大块儿是大型农场用地,包括城市周边农副产品基地,这类耕地属国家所有,占地35%左右;像大型农场,由于有良好的天然条件和历史因素,可以有效利用大规模集约化经营优势,充分发挥国家粮仓的中枢作用。第二大块儿是农村集体土地和乡村公地,属当地集体所有,占比5%~10%左右;其中集体可耕地主要采取公司农场经营形式,有利于发挥规模化集约管理的优势,承担一家一户“办不好和不好办”的共同生产事务,承接一些进城农民遗留或转租过来的土地,有效利用土地资源。这类集体农业对于确保粮食供应可以发挥重要的杠杆调整作用。
其中的乡村公地又可包括集体建筑用地、乡村学校实验用地或菜地(学田),当地河川堤防地和湖荒、山荒等地。乡村公地在中国历史上是一种普遍现象,费孝通先生在《云南三村》一书中详细记载了作者所观察到的农村公地的实际情况。唐致卿先生在《近代山东农村社会经济研究》一书中讲到:“16世纪山东官公田大约是:屯田占全省耕地的9.2%,官田占27.2%,公田占13.6%,官公田合计占耕地的50%,私田占50%。”由此可见,一定比例的土地共有在中国不是一件新鲜的事。工业化的中国,保持一定比例的土地公有很可能是进一步完善农村土地制度的重要思路。比如,给乡村小学一、二亩菜地,组织学生种菜、种瓜,不仅可以培养学生种田的精神,而且可以解决农村学校午餐新鲜食品问题,改善学校一点条件。
第三大块儿是家庭经营土地和宅基地。不论是维持现行的土地承包制,还是进一步实施土地所有权改革,家庭经营土地在今后相当长的时间仍是中国农村经济的主要特征。随着条件的变化,有一部分家庭经营的土地可能会流转到家族经营和种田专业户,形成三种类型家庭土地经营形式:一是现行的家庭经营,二是家族经营,三是种田专业户。虽然家族经营和种田专业户在规模上比一家一户土地经营要大一些,但仍难于达到规模经营的程度和效果,在本质上仍然没有改变家庭经营者的特性。因此,比较笼统地说,家庭经营的土地在中国农村土地结构中仍然占据较大的比例,占比55%左右。随着农村人口的迁移和各项政策的效用,中国典型的“人均一亩三分、户均不过十亩”的现象可能会有所改善,达到“人均三、四亩,户均二、三十亩”的程度,即便是这种水平,仍属于小农经济,或适度规模的小农经济。中国农村小农经济将是长期的现象。这有四方面的原因:一是,农民对土地有一种根深蒂固的情结,不会轻易处置。据农业部经管司的数据,到2007年底,全国流转面积占承包耕地面积的5.2%,比例很低。这一点,在中国台湾地区的情况也能说明问题。20世纪50年代,台湾地区成功实施“耕者有其田”制度,极大地调动农民的积极性,农业生产增长率年均达到5.2%。从1962年起到2000年,台湾进一步搞了两次土地改革,都以扩大经营为目标,但成效不大,仅仅有7.84%的农户放弃了土地所有权。二是,小农经济具有顽强的生命力。小农经济内涵有传承血脉的力量,体现社会再生产与自然再生产相结合的特点。在某种程度上说,土地是农民生存的依靠,是农民家族发展的寄托,是农民立业、立身的根本。因此,维护土地、捍卫小农经济是农民的一种本能。不少农民工在城市难立足时,他们可以顺利返回农村从事农业自救。因此,小农经济在中国现代化过程中,发挥重要的稳定器和蓄水池的功能。三是,小农经济“交易费用”比较低。即便是家族农场和种田专业户,调动亲属或使用内部劳动力上相对比较容易,这是显而易见的。四是,小农经济适应市场的能力较强。小农经济主要靠劳动投入和小型农业机械,一般是精耕细作,在生态上优于规模经营的现代农业。小农经济不仅是粮食供给的重要力量,而且为农民提供了就业收入机会。
随着城镇化和工业化的发展,不少农户进城务工经商,在农村,形成半工半耕的家计模式,这种家计模式继续维护农业劳动者与农业劳动对象之间的有机联系。同时,返乡的农民工带回城市的需求和信息,也增加了农业劳动者与农产品消费市场之间的有机联系。因此,农村小农经济是中国现代化的重要基础。
基于中国农村的现实条件和农业的发展规律,进一步优化农村土地管理结构和体制,有助于进一步明确发挥国家、集体和农民家庭在中国粮食安全上的地位和作用,有助于维持农村的稳定,有助于保护农民的利益。国家要大力发展国有大型农场和城乡周边农副产品基地建设,发挥大规模经营效益,为粮食安全提供支柱保障;政府要适当引导集体农业发展,大力支持水利、道路等农村基础设施建设,为粮食安全提供杠杆调整作用;全国人民要大力支持完善家庭土地经营制度,充分发挥小农经济在粮食安全方面的基础作用。

建立“耕者有其田”的市场运行机制

随着工业化和城镇化不断深入发展,中国农村在保持分户经营的基础上,必然产生耕地流转的动力和需求。不论是私有制,还是其他形式的土地所有制,都要有相应的市场机制,才能使可以流转的土地获得正常的流转。我在这里试图设计一种专用的耕地流通市场,促进不耕者能够让渡其田,从而更好地实现“耕者有其田”。
这个市场以乡镇政府所在地为中心,由乡镇政府主导,成立乡村土地合作化,联系所辖各中心村和自然村,跟踪农村土地使用情况,引导农村土地流转到可耕者手中,行使乡镇政府赋予的农村土地属权管理职能,为农村土地流转服务。这个市场是农村土地,特别是农耕地流通的专用市场,不允许非从事农业生产的其他公司和个人进入该市场,农村土地流转承接者不得转移土地用途。
这个市场有配套的制度保障。例如,有“土地流转登记丈量管理办法”,规范土地流转的程序、形式、时限、证书,对转包、转让、互换、出租、入股等不同的土地流转形式采取不同的管理办法,短期代耕可以不用办理手续;有“土地流转费用管理办法”,家族之间和亲戚之间土地流转,可根据农民自己的意愿,既可有流转费用,也可没有流转费用。土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费应由当事人协商确定,流转的收益归承包方所有,任何组织和个人不得擅自截留、扣缴;有“土地流转使用奖惩办法”,鼓励农民以分流形式流转土地,合理地使用流转的土地,特别制定相关补偿政策,促进土地向真正的种田专业户流转,惩罚违规流转形式和转移土地用途。
这个市场还有一套外部互动机制。例如,在土地流转过程中,为了鼓励进城务工农民放弃土地租金,进而减少接包户负担,可以考虑设计“社保代替接包户租金”政策,由国家财政支付进城农民工的社会保障资金,作为交换金种,流转耕地不收租金,这个政策的实施有可能形成一股主动的力量促进农村耕地的转移和相对集中。
乡村土地合作社是直接面向当地农村农民农业的公益性服务机构,是在当地政府引导下建立的为农民和其他市场主体搭建的农村土地经营权流转交易平台。工作宗旨是坚持依法自愿、有偿和公平公正的原则,充分发挥市场对农村土地决定性配套作用,为农村土地经营权有序规范流转提供服务,促进土地适度规模经营和合理使用,支持农村经济可持续发展。主要职责是,宣传贯彻国家及本地区有关农村土地的法律、法规和政策等,负责制定农村土地经营权流转交易的规章制度和规划;组织开展农村土地经营权交易业务,指导签订流转合同;协调农村土地经营权流转交易过程中农民、村组织和企业之间的关系,维护交易双方的合法权益;审查农村土地经营权交易主体和交易条件,负责流转信息收集、整理、市场调研、客户档案建立和登记工作,主要负责提供服务指南,发布信息,提示公众等市场管理事务。
目前构建这类市场的基础条件比较成熟,主要表现在:一是在政策上,1993年,中央政策规定实行30年承包期后,对耕地流转政策也提出了规定,“允许土地使用权依法有偿转让”,这是最重要的政策条件。2013 年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》进一步强调要建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。特别强调要建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。土地使用权可以转让,在某种程度上,使农民享有了土地所有权的权益。
二是土地流转有一定的实践基础,且有加快之势。一些进城务工的农民,他们的土地多由父母耕种。若父母年龄大、身体不好,无力进行农业生产,他们多是转包给亲友邻里,象征性地收取租金。这种现象会逐渐增多。当然,目前整体上看,耕地流转比例不高,各地发展不平衡,大部分流转土地没有促进村落经营,在实现规模经营的耕地转地转手中,真正种植大宗粮棉作物的很少。据农业部经管司调查,规模流转入企业、业主的土地中用于种粮比重的仅为6.4%。其中一个重要原因,不无与农村土地流转市场不成熟有关联。这促使相关部门要从市场机制建设方面多下功夫。通过市场机制和其他配套政策的共同作用,有可能促进农村土地正常有效流转,支持农业生产可持续发展。图3-2概括了市场机制条件下土地流转的对策和形式。
在将来一个时期,现行农民承包土地,有一部分会继续保留现有的小经济形态,在农村土地结构中占有重要的地位。有一部分会根据实际情况以多种形式进行流转。
流转至家族亲友经营,这种形式对农民来说,最放心,最有安全感,最心安理得。从法律、从宗亲、从心里,都可能没有改变原有的土地权属性。进城务工的农民进退自安,一旦回乡有事,亲族会出力相助。因此,这部分流转将有一种天然的成因和动力,比较合理。在此基础上,科学引导有可能成为亲族农场,成为农场现代经营模式的重要力量。
流转至种田专业户。这是政府比较趋向的,既可以较好发挥种田专业户的技能优势,又可较好地形成规模经营。但在土地流转交易过程中,需要有较好的判断技巧和鼓励政策,将来确会有一些土地流转至种田专业户,但不可能太多,因为从农民角度看,缺少一种安全感,没有转让给亲友家族那么放心。
流转至集体农业公司。有一部分土地可能流转到集体,由集体重新配置,或作为集体公地,或组建成集体农业公司,成为农村土地结构中的重要组织部分。
家庭经营、家族经营、种田专业户、集体农场和前面叙述的国有农场,都是农业耕地属权的平行主体,共同构成中国农业经济的基础。这种新的格局,充分考虑农民的实际,有助于解决农村土地流转中的实际问题,有助于避免农地荒芜的问题,有助于维持农村的稳定,促进农业可持续发展。
综上所述,在深入分析中国耕地困状的基础上,积极探索“耕者有其田”的保障机制。耕地是极为稀缺的战略资源,中国没有丝毫理由忽视任何一份耕地。在城镇和工业化过程中,中国农村出现一些破落现象,一些偏远自然村逐渐消失,一些耕地出现抛荒。这是中国现代化进程中的暂时现象,后人终究要回归和利用一切可耕之地,因为耕地对中国人来说实在是太宝贵了。当下,谋事者的紧迫任务应该是进一步构建和完善“耕者有其田”的机制和市场,既让真正想耕地的人有田可耕,也为21世纪现代意义的乡村建设创造条件。
现代社会不可能都是耕者,但一定要有耕者。任何社会的耕者都是最重要的劳动者。随着社会的进步和科技的发达,农业生产的主体结构发生重要变化。今后一个时期甚至相当长时期,农业耕地大致可细分为五类,归属五个生产主体:国有大型农场(国有)、城市周边农副产品生产基地(集体)、农村集体土地(集体)、乡村公地(集体)、家庭经营土地(农户)。21世纪,中国大多数地区的农村户均耕地经营规模大约在20亩~30亩左右,不太可能成为大农经济。
针对中国小农经济长期存在的现象和趋势,为了适度集中和有效利用宝贵的耕地资源,有必要建立政府和市场互动的“耕者有其田”市场运行机制。这个机制在宏观上可能需要优化国家土地管理机构,实置不同的获有一定程度国家授权的土地主体。这项工作可能难度较大,近期不一定能实施,但可以试点,从长远来说不失为一个有意义的构想。在微观上需要优化农村土地管理结构,这项工作有一定的基础,可以加快工作步伐。在操作上需要成立政府背景的国家土地调控基金,作为政府调控土地的重要手段。一方面征集部分土地财政收入供作长期平衡开发之用,另一方面引导各地土地交易市场规范运作。
国家土地管理结构调整和农村管理土地结构调整有助于促进农业生产主体建设,中央层面的国家土地调控基金和各地方的土地交易市场有助于形成全国统一的市场网路,新的市场和新的主体有助于进一步促进和完善“耕者有其田”的运行机制。


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