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保障性住房建设:现状、影响及融资模式

李晶 来源: 发表时间: 2010-11-09

激励不当与地方政府融资不足的问题,正在通过新的融资协议逐步解决,包括建筑公司与地方政府签订建设-移交协议、房地产投资信托(REIT)融资、保险资金投资以及使用住房公积金。与以往相比,我们预期地方政府将全力实现建设保障性住房的官方目标,但部分财政赤字高、基建项目融资负担重的地区可能继续落后

Construction of Indemnificatory Housing: actuality, influence and financing model
保障性住房建设:现状、影响及融资模式
■ 李晶

近月来,为抑制房价的迅速攀升和应对部分城市房价过高,中国政府已加大对建设保障性住房的关注,并将之作为弥补房地产投资预期放缓的一个手段。今年建设580万套保障性住房的官方目标,已经由地方政府与住房和城乡建设部签订协议,国家高级领导人对此坚定地予以肯定。地方官员已被督促将融资途径多元化、确保充足的土地供应、分房时遵循公平的指导原则,并获通知建设保障性住房将成为其业绩考核的主要内容。本文将对保障性住房的新融资模式、活跃在该行业的市场参与者以及商品房市场和原材料需求由此所受的影响进行论述。

保障性住房的分类

在中国,“保障性住房”包含多个住房类别,它是提供给符合地方政府所制定标准(如收入、总资产、婚姻状况和目前生活条件等)的居民的一种社会保障形式。各个城市自行制定保障性住房标准。例如上海三口或以上家庭的人均年可支配收入须低于人民币34800元,人均资产须少于人民币90000元。家庭成员须在过去5年内未曾向家庭以外出售或转让住房。
保障性住房大致可分为四类:

经济适用房
单位面积一般限制在60平方米以内,并且按低于市场的价格(通常较同类普通住房低20%至30%)出售给符合条件的家庭。经济适用房的所有人通常在住满一段时期(通常为5年)以及缴纳土地出让金以前不得出售或出租他们的住房,但按原价卖回给地方住房主管机关除外。经济适用房通常会优先分配给因市区重建项目而拆迁的家庭。经济适用房的开发可能会由地方政府直接、由工作单位或(在通常情况下)由商业开发商进行。此类开发商可免费获得土地,并可获得50%的所有其他税收减免,但须遵守售价和建筑标准方面的指引。开发商的利润率通常限制在3%至4%,而普通商品房的利润率一般为15%至20%。
 
廉租房
归政府所有,以较低的租金(有时低至可比较市场租金水平的1/10)出租予城市特困人口的住房(面积小于50平方米)。此类住房的建设资金主要来自地方政府预算,但鉴于近期的预算限制,来自中央政府的财政转拨已成为整体融资不可或缺的组成部分。廉租房的所有权为国有,不可出售。2009年7月,政府扩大了廉租房的建设规模,以满足更多人的需求,其中包括不符合正常居住标准的应届毕业生和农民工。相对于市场租金水平,此类人群在租金方面享有的折价一般不会太高。
 
限价房
政府最近推出的一个住房救助项目,主要面向城市中等收入家庭,其单位面积限制在90平方米以内。限价房的价格上限由地方政府在将土地售予开发商时确定,价格水平通常介于经济适用房和普通商品房之间。和经济适用房项目一样,买方须达到预定的标准,并须遵守类似的转售限制条件。
 
棚户区安置房
棚户区居民是中国保障性住房计划覆盖的主要群体。中国大部分的棚户区位于城区。在改造过程中拆迁的家庭可获得经济适用房、限价房或者经济补偿。
为加快保障性住房的建设,中央政府宣布在未来几年间由地方政府官员直接负责保障性住房的供应。此等利益调整的效果似乎已在各地显现。尤其是,北京和上海等一线城市均已颁布政策,要求提高保障性住房用地在商品房项目用地中所占的比例:上海由0提高到5%,北京则由15%提高到30%。

各种融资模式

中央政府今年制定了更激进的开工目标,其用作投资保障性住房的预算已达到632亿元(按年增长14.8%),其中616亿元为中央政府向地方政府作出的移转性支付。然而,据中国国内部分专家估计,2010年仅是廉租房建设资金就可能达到人民币4,500亿元,其中多数融资负担将继续由地方政府承担。
根据国家方针,保障性住房建设资金应来源于:1.地方政府预算;2.住房公积金(针对职工的免税强制性住房储蓄计划)净收益;3.土地使用税的10%(扣除开支);4.中央政府拨款及廉租房所得净收入。其他资金来源可包括银行贷款、房地产发展商注资及发行债券。
尽管按国家政策,地方政府土地使用税净收入的10%应用于建设保障性住房,但由于对“净”额的解释并无定论,故建设资金出现缺口。
 
廉租房集资困难最大
在四类主要保障性住房当中,廉租房建设面临的资金困境最严峻。除承诺在长时间内维持低水平的租金收益外,地方政府还须放弃卖地收益,且一般还须承担建设成本。相比之下,经济适用房及限价房在建成后即可出售,还能依靠开发商注资及银行贷款获得大部分资金。选作重建的棚户区一般位于市区内,地价相对较高,可按更高容积率进行重建。因此,地方政府一般有能力承担建设所需的净投资。
 
地方政府面临的挑战
近年来,地方政府收入中有超过20%~30%来自土地出让金,这意味着政府缺乏为保障性住房提供大量可按市价售予以高端市场为目标的民营开发商的土地的动力(保障性住房年度完工率见图3)。随着地价上涨(如2009年土地出让金增加43.2%至人民币1.42万亿元,估计占地方政府收入的30.5%),近几年这种现象变得越发明显。
 
新的融资模式
鉴于土地销售放缓,且中央继续对地方政府投资工具的借贷实施限制,地方政府若要筹措足够资金以完成今年的目标,将面临巨大压力。
 
建设-移交协议
建筑公司不仅有机会承担项目开发,还负责提供项目资金。根据建设-移交协议,建筑公司将垫付项目资金,而项目所有人(一般为市政府)将于项目竣工后两至三年偿还建筑费用和利息。
 
房地产投资信托(REIT):新的融资工具
2010年初,在上海及天津试行保障性住房抵押REIT的提案,据称已提交国务院审批。据新闻报道,REIT试点计划将主要以银行为核心投资者。市场揣测,鉴于目前5年以上贷款的名义贷款利率维持在5.94%,为使机构投资者介入股票式REIT所有权,回报可能需要达到8%。我们认为REIT将成为保障性住房在财务上可行的潜在资金来源。国内专家已提出若干提高收益的可能方案,包括1.在REIT架构内绑定其他高收益地方政府房地产资产 ;2.向投资者提供政府补助;3.为投资REIT产生的收入提供优惠所得税。
 
住房公积金
住房公积金成立于1994年,是一项强制性购房储蓄计划,旨在通过由基金提供按揭贷款补贴,为普通工资阶层提供帮助。使用住房公积金建设保障性住房的试行计划已于28个城市启动,贷款批授总额预计为人民币500亿元。根据新政策,地方政府可动用住房公积金盈余资本。据住房和城乡建设部表示,2008年底的住房公积金盈余资本为人民币3,193亿元。鉴于住房公积金内的闲置资金庞大,盈余资本可有效用于为政策性住房提供建设资金,以及以贷款安排利息的形式提供额外回报。
 
保险公司
2010年9月3日,中国保险监督管理委员会允许保险公司在房地产最多投资其资产的10%。倘若以2010年7月底4.57万亿的保险总资产计算,则约有4500亿元资金可流入房地产行业。尽管保险商的房地产投资可能涉及保障性住房以及退休和商用物业,我们认为,鉴于飞速增长(5年的年复合增长率为24.2%)的保费收入需流入长期投资,保险业可能成为保障性住房的重要资金来源。

为何私营开发商积极参与?

最近,中国国内媒体纷纷报道,重点以商品房为主的房地产开发商计划大力进军保障性住房市场。部分原因是响应政府进一步增加保障性住房的承诺。除商品房开发商外,众多建筑公司甚至矿业公司也纷纷宣布计划,准备在保障性住房市场占据一席之地。保障性住房项目与商品房项目在诸多方面存在差异,其中之一就是前者的市场需求几乎有保障,有效将开发商较建筑公司在销售和市场环节增加的价值降至最低。因此,我们预期经济适用房市场的发展将与商品房市场迥然不同,特别是,经济适用房市场的参与者将更加多元化。
对于主要以商品房为主的开发商而言,保障性住房项目的利润率远低于商品房,但在目前房地产市场萎靡的环境下,却能提供若干恰逢其时的好处。

增强商誉
建设保障性住房的利润率非常低,因此在一定程度上可视为开发商的一项社会责任。随着政府履行为社会大众提供适当的保障性住房解决方案的承诺变得越来越迫切,开发商开始热衷于参与政策性住房项目,以增强商誉并巩固与决策者的关系。

更多的贷款渠道
除贷款更容易、贷款渠道更多以及审批更快之外,保障性住房的投资回报远高于表面看来的水平。

为住房市场的结构性改革做准备
自中国政府由2010年4月份起实施房地产调控措施以来,开发商、购房者及投机商一直在观察市场是否会迎来反弹,特别是政府落实减缓房地产市场发展的决心。迄今为止,政府坚定实施有关政策,并明确重申打击投机活动的目标。因商品房价格已达到多数人无法承担的水平,保障性住房市场的需求空前加大。在商品房市场繁荣时期对开发商而言的鸡肋,如今已成为销售有保障的香饽饽。

资本要求低
保障性住房项目的资本要求远低于商品房。住房项目成本的第一大要素土地由政府视政策性住房的类型提供,政府将为项目提供不同程度的资金支持。(政府负责廉租房、公租房以及安置房的所有开发成本,并放弃限价房及经济适用房的部分地价)。
 
税务激励
除政府提供的各种激励之外,保障性住房还可享受大量的税务优惠。例如,目前征缴的土地增值税乃按照四个利润率范围确定(30%~60%);保障性住房的低利润率可能会由节税部分抵消,因为税款会降低开发项目的整体利润率。一些城市已将保障性住房的土地增值税预征率下调至1%,以进一步鼓励开发商参与。
 
建筑公司
传统的房地产开发商并非是对保障性住房感兴趣的惟一群体,建筑公司也积极参与其中。上文所述的建设-移交协议将为建筑公司带来更高的利润率。此外,由于政府包销整个项目,建筑公司不负责竣工单位的市场推广和销售。基于这些原因,保障性住房建设将为建筑公司提供激励(更高利润)和优势(因设计简单和标准化,且毋须推广和销售,开发商的附加值被降至最低),进而令其在不久的将来成为主要参与者。
 
保障性住房:社会问题的重点

2010年5月,中国住房和城乡建设部与全国各地方政府签订协议,以在2010年开始建设300万套保障性住房(包括经济适用房和廉租房)。另外,将兴建280万套临时安置房。国家领导人已在多个场合重申建设580万套保障性住房这一总目标,2010年8月21日,国务院副总理李克强在讲话中也强调加快把保障性住房重大民生工程建设好。决策者进一步计划在2009年至2011年间建设1300万套保障性住房,预计总投资为人民币9000亿元。
由于城市生活条件极其不平等(并在近期中国房地产市场的繁荣中加剧),保障性住房已上升为中国首要的社会问题。中国一线城市的购房成本是主要城市平均家庭收入水平的11~12倍,而纽约和伦敦则约为7倍。尽管全国的总体水平并不高,但决策者仍留意快速的城市化迁移以及能为民工、毕业生和其他低收入购房者提供的保障性住房有限的问题。香港和新加坡等邻近商业中心的购房成本相对于家庭收入的比率也升至12倍,但它们推行的公共住房计划分别覆盖各自人口总数的47.5%和80%以上。
2000年至2009年期间,经济适用房(按低于市场价格出售的保障性住房)的投资金额占住房投资总额的比例由14.2%跌至仅4.4%。2010年前7个月,由于商品房投资大幅回升,该比例进一步降至3.1%。若假设中国低至中低收入家庭符合资格购买特定形式的保障性住房,目前约需7700万套保障性住房。然而,中国现有的保障性住房库存估计约为1300万套。在所有其他因素保持不变的情况下,即使政府达成并继续在未来10年每年建造约600万套保障性住房的目标,在下个10年结束时,中国仍面临保障性住房短缺的问题。因此,保障性住房建设活动的势头显然会继续加大,而部分开发商将会把在该行业尚处于初步发展阶段时进入作为当务之急。


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