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CFPA:走中国的小额信贷之路

李路阳 吴文哲 来源:国际融资 发表时间: 2010-06-07

摸石头过河:趟出一条为贫困农户贷款的新路

2006年,一个叫穆罕默德·尤努斯的孟加拉国“穷人的银行家”,因其致力于“从社会底层推动经济与社会发展”,从而获得了该年度诺贝尔和平奖。他让世界震惊:一贯嫌贫爱富的银行也可以做到为穷人服务。
实际上,早在1996年,中国扶贫小额信贷就已在中国扶贫基金会(CFPA)实施,但由于当时的《基金会管理条例》不允许基金会成立分支机构,限于此, CFPA只能与地方政府合作,为一些贫困县的扶贫办提供资金、技术和管理,支持他们成立专门机构实施小额信贷项目。但实施的效果不好,政府色彩和双重领导等问题,致使项目贷款质量不高。中国扶贫基金会会长段应碧对《国际融资》记者说:“过去中国为了解决贫困农户的贷款问题,年年都搞扶贫贷款,但效果不大。最大的问题就在于这些扶贫贷款落不到真正贫困农户的手里。因为这个贷款是国家贴息,很便宜,所以大部分都被“有能耐”的人拿走了,没有真正落到贫困户手里,最后70%以上的贷款收不回来。事实证明,这种通过国家扶贫贷款直接贴息的做法是需要改进的。”
10多年政府扶贫贷款的失效,换来了机制的松动。
2004年底,新的《基金会管理条例》出台。新条例规定,允许基金会在各地成立分支机构。于是,CFPA自2005年起开始在项目县成立基金会直属的分支机构,直接实施小额信贷项目。通过这样的改制,使小额信贷项目的产权变得清晰了,职责变得分明了,管理变得更有效了。项目县的规模由2005年初的四个县增加到2009年底的26个县。
中国的扶贫小额信贷之路究竟应该怎么走?
段应碧会长告诉《国际融资》记者,他从1993年开始主持起草中央农村工作会议文件,几乎每年都有改善农村金融服务的内容。中央要求金融机构扩大对农村的信贷,改善农村金融服务。但银行实际上没有办法从根本上解决这一问题,其主要原因是农村信贷风险高,成本大。国有银行商业化以后,为降低成本,提高效益,纷纷收缩了农村的营业网点,除农行外,其他银行的乡镇网点基本上都已撤光。而服务于农村金融的农村信用合作社又长期亏损,处于资不抵债的状态。农村金融变得越来越薄弱,农村贷款难,农民贷款更难成了一个长期没有解决的问题,制约着“三农”的发展。面对这一问题,2007年以来,中央又陆续采取了一些新措施,一方面国家对农业产业化的龙头企业推出了信贷扶持政策,让国有商业银行涉及中小企业贷款业务,向农村中小企业发放贷款。另一方面,发展村镇银行和小额贷款公司。应该说,这些措施解决了一些贷款难的问题,农村金融服务逐步得到了改善。但这也仅仅是解决了农村中小企业和农业大户贷款难的问题,并没有解决农村一般农户特别是贫困农户的金融需求。
对此,段应碧解释说:“相对于农业大户和中小企业贷款,为一般农户或贫困农户提供金融服务的成本更高,风险更大。这些农户居住过于分散,需要的贷款额度又很小,单笔贷款通常是几百块钱到几千块钱,银行信贷员翻山越岭考察他,最后才贷出去几千块钱。这成本就显得太高了。另外,和农村中小企业不同,一般农户,特别是贫困农户都没有可做抵押的资产,他们看似有土地有房屋,但土地是集体所有,农民只有承包权和使用权。他们的房屋也没有房产证。所以,一般农户、贫困农户的贷款风险更大。而最近几年新设立的村镇银行和小额贷款公司都是由社会资金入股组成的股份制企业,是一定要赚钱的。尽管监管机构把它们的贷款范围限定在县域内,但它们通常会集中在县城,集中在中小企业,搞大一点的贷款,以此来降低成本和风险。无论是大银行,还是村镇银行或小额信贷公司,它们不但需要生存而且还要逐利,因此,要求它们向农村的一般农户或贫困农户提供贷款是很难做到的。”
在中国,一般农户或贫困农户是数以亿计的庞大群体,谁能向他们提供贷款,帮助这个群体摆脱贫困?这是一个事关国家能否长治久安,能否真正消除贫困的战略课题。CFPA摸索了十余年的小额信贷扶贫项目,就是希望对中国的小额信贷之路做一个有意义的探索,搞出一个切实可行的、符合农村特点的为一般农户、贫困农户提供信贷服务的有效模式。
段应碧根据长期从事农村工作和扶贫基金会小额信贷项目的经验,总结说:“大银行解决大企业的融资需求,小银行解决中小企业的融资需求,公益性的社会性的小额信贷机构解决农户的融资需求。”他指出:“为一般农户和贫困农户提供贷款,必须按照农村特点来做,而不能一味遵循现代金融制度那套模式。简单地说,我们的做法就是先在县里设立一个叫农户自立服务社的小机构,然后在村里的农民中间挑选一些信贷员,按照中国扶贫基金会设立的一套制度进行管理,将资金交给农民信贷员去放贷并按时负责收款,CFPA负责监管。”
CFPA终于摸索出一条为一般农户和贫困农户小额信贷的路径,但资金来源却成了一个大问题。他们想到一个办法:从国家的银行那里批发贷款资金,然后由CFPA再拿这些批发来的资金去做小额信贷。他们首先找到国家开发银行(以下简称“国开行”),将自己的想法和盘托出。国开行对CFPA的扶贫小额信贷非常重视,并亲自“微服私访”,到福建宁德了解CFPA扶贫小额信贷的情况。看后,国开行发现CFPA扶贫小额信贷的效果确实不错。所以,同意将贷款批发给CFPA。2006年12月,国开行与CFPA签署贷款协议,国开行为CFPA提供了授信额度1亿元人民币的贷款资金,使CFPA成为中国第一家从银行获得批发资金的非政府组织。段应碧感慨地说:“国开行非常支持我们的项目,没有他们的率先支持,我们的小额信贷项目推广很难达到今天的规模。”2008年1月和2009年10月,CFPA又先后从渣打银行、中国农业银行分别获得了2000万贷款和2亿元人民币批发贷款授信。
2008年11月, CFPA全资成立了中和农信项目管理有限公司,专门负责小额信贷扶贫项目的实施和管理工作。这使CFPA为一般农户和贫困农户小额信贷从摸索走向专业化和可持续发展。

依中国农情:创出量身定制的小额信贷新模式

中国扶贫基金会(CFPA)的小额信贷扶贫的创新模式,不仅有效解决了贫困农户的贷款难问题,而且形成了一套适合中国农村特点,专门为贫困农户服务,又可以快速推广和复制的新型农村信贷服务模式。段应碧告诉《国际融资》杂志记者,他们的这个模式之所以能够成功,是因为遵循了农村特点,而不是拘泥于现代金融制度。归纳起来,这个模式大概有这样几个特点:

贷款支持对象非常明确
CFPA贷款支持的对象全部是贫困农户,而且无需任何抵押或公职人员担保。同时坚持单笔贷款额度为500元~10000元,期限6~12个月,利率不优惠,最高年利率12%,还有五户联保,现场集中发放和整贷零还等规则。这样做,有效地排除了非贫困农户从中借款的问题,形成了一个自动瞄准的新机制。在CFPA扶持的农户中,80%以上的农户从未获得正规金融机构贷款。段应碧说:“我们的自动瞄准机制非常好,由于贷款额度非常小,再加上我们的利率比信用社和银行要高一点,这样,凡是能够到信用社或别的金融机构贷到款的人就不会到我们这里贷款,来我们这里贷款的一定是穷人,而且是信用良好、勤劳但贷不到款的穷人。因为我们还有一个小组贷款筛选制度,要求贷款农户必须自愿组成五户小组,互相担保,所以,凡是好吃懒做、赖账不还钱的人是不会有谁愿意和他组成联保小组,自然也就被这个机制排除在贷款群体之外。”

扶持效果显著
CFPA的小额信贷不仅为农户提供贷款支持,帮助他们发展种植业和养殖业等,还免费为农户提供法律、生产技术和经营管理等方面的培训,告诉农户怎么把钱花在刀刃上。CFPA还为信贷员配备了计算机,免费为农户上网查询市场信息。实际上,信贷员对放出的每笔贷款,事先都了解贷款的用途和效果。通过多方位的支持服务,基本上可以确保农户增收,并按时还款。据初步统计,农户平均每贷款1000元,还本付息后还可以净赚600元人民币以上的现金。

贷款回收率高
CFPA的小额信贷有一个贷款升降级制度,该制度规定:第一次贷款按时还了,那就是一级会员,第二次按时还贷,就可以升为二级会员,依此可陆续升高级别,贷款额度也将根据会员级别逐渐增多,最多可贷款5万元人民币。段应碧说:“凡是贷款的农户,没有人愿意丢掉自己的信誉等级。因为还款记录不良,就意味着不能再贷款了。而且如果五户联保小组中有一户未按时还贷,也就意味着其余四户谁都不能贷款。从我们基金会累计发放的19.5万笔、7.7亿元小额贷款看,累计注销坏账约80万元,还款率高达99.9%以上。这些坏账主要集中在贵州的六枝县,是早年政府实施项目时的遗留问题。在目前发放小额贷款的26个县中,有24个县保持零逾期,还款率100%。能保持如此好的贷款质量,主要得益于我们采取了许多与现代金融机构完全不同的、但却能控制风险、降低成本的创新措施和方法。”
这些控制风险、降低成本的方法包括:CFPA有一套完善、标准化的项目操作流程、信息管理系统和管理制度。各分支机构的信贷员全部都是在当地农村公开招聘的农民。CFPA为信贷员设计了一套十分有效的绩效考核制度和与绩效挂钩的薪酬制度。CFPA对现金管理有非常好的风险管理措施。
CFPA凭借专业的项目管理软件,在北京总部就可以清楚地知晓全国几万农户的贷款发放和回收情况,也可以非常清楚地掌握每位信贷员、每个县级分支机构在每日应该回收多少贷款,应该存入哪个银行账户,只要CFPA把项目数据与银行的对账单进行核对,就能知道项目贷款是否如期回收。CFPA总部专业内审部门,还会在每个季度对每个分支机构至少审计一次,确保项目操作不走偏。
“与商业银行招聘的从业人员不同,我们基金会招聘的信贷员全是当地农民,而且大部分都是30岁以上的素质较高的已婚妇女。招聘通常都是在当地直接进行,不仅要笔试,还要把申请人聚在一起进行小组讨论,边喝茶,边聊天,最后再单独面试;人选定之后,我们还要去拜访这户人家,看看他家是否整洁,如果这人家里很干净,就说明这个人能干,如果家里乱七八糟的,就说明这个人不适合。还要了解夫妻感情和家里人对他从事这项工作是否支持,如果家庭和睦,说明他比较适合做这个工作。我们基金会为这些信贷员购买了‘五险一金’,统一服装,统一配备计算机,每年还要举办一次全国性的全体员工大会,交流经验,信贷员参会的全部费用都由CFPA承担。正因为这些因素,使得信贷员们非常珍惜这一工作机会,并自觉地遵守项目操作流程。这些年来,我们招聘的183名信贷员中,从未发生过信贷员携款潜逃和故意欺诈等违规行为。”段应碧如是说。
CFPA的绩效考核制度对降低不良贷款效果十分显著。CFPA给每位信贷员的底薪很少,薪酬完全与其回收的贷款额度挂钩。放款不给报酬,只有贷款本金回收上来之后,才有提成收入。CFPA对信贷员实行承包责任制,多劳多得,大大激励了信贷员的工作主动性和责任心。信贷员为了争取好的业绩,不管节假日,也不分白天黑夜,一切服从工作需要。遇到农忙时节,他们往往是早上七点钟以前或晚上七点钟以后才开始入户工作。由于和自己的切身利益挂钩,所以,这些信贷员在选择贷款对象时也会十分慎重。CFPA的信贷员平均每人管理400个贷款客户,最多的可达800多个客户。如果贷款回收正常,信贷员平均月工资可达3000元~5000元。
CFPA的小额信贷,一般是以村为单位集中收放款。放款时由县分支机构派专车送款,收款时则由信贷员单独上门服务,并于当天或次日上午存入当地信用社。由于对贷款农户采取的是分期还款方式,所以,信贷员每天单独收款总额一般不会超过1万元,加上当地农民把信贷员视为“财神”处处加以保护,因此,至今未有项目资金丢失或被盗抢的恶性事件发生。段应碧解释说:“CFPA小额信贷的做法,在商业银行那里是行不通的。CFPA的方法在于,资金买卖过程中信贷员相当于经纪人,在家门口挂个农户自立服务社的牌子,把CFPA的钱贷给农户,然后再收回来,最后从CFPA的项目公司获得一定利差比例的收益。这个方法最大的好处就是,信贷员都是当地农村素质比较高的人,他们的工作时间完全跟着农民的作息时间走,没有城里人上下班的概念。这是商业银行很难做到的。”

机构财务平衡
由于CFPA在县设的分支机构人员较少,包括负责人,财务人员和信贷员一共也就10~15个人。信贷员吃住在自己家里,平时都在走村入户,不需要专门的办公地点,在县城也只要三间办公室就可以。而且CFPA的项目资金都是存放在当地银行,收款后也是充分利用当地的金融机构进行转账,节约了许多安保成本。因此,CFPA的总体运营成本相对较低,每开设一家分支机构的启动经费只需10万元。目前,CFPA最大的成本是银行贷款利息和人工成本,而这些成本都是直接与员工的业绩紧密挂钩的,只要信贷员的业绩好,县级机构就能实现自我可持续。现在,新开设的县级操作机构一般在运行两年后就可以实现自我财务平衡,收入覆盖支出。段应碧对《国际融资》记者说:“我们的要求是,CFPA不能赚钱,但要让信贷员赚钱,要覆盖成本,包括贷款农户的意外保险。贷款利率控制在12%以下,盈利控制在2%以下。如果CFPA的目标是赚钱的话,就会变质,变成小额贷款公司,哪能赚钱就往哪里贷了。”

模式易推广复制
经过15年的探索与实践,CFPA已经积累了丰富的小额信贷实践经验,建立了一支专业化的管理队伍,并形成了一整套信贷、财务、人力资源、信息系统和风险控制手段,基本具备大规模快速推广条件。按照CFPA目前的工作能力和流程要求,如果资金充足,完全可以在三年时间内将这种可持续运转模式推广到中国的100个县。段应碧说:“现在我们就在支持海南省的信用社运用CFPA小额信贷模式推广农村扶贫贷款。”

身份不合法:大规模推广将面临旧机制的阻滞

段应碧认为,解决农村一般农户和贫困农户贷款难的问题,只有走公益性的小额信贷机构这条路,别的路很难走得通。如果CFPA的中和农信项目管理公司实行股份制,募集一般的社会资金来投资的话,就很有可能变味,变成一般的小额信贷公司或者乡镇银行,而不再为穷人提供金融服务。“只有财政给我们出资本金,我们才能在扩大规模的同时控制现在的结构,以保证扶贫小额信贷不变味。”段应碧说。
段应碧表示,“如果财政部拿出两个亿作资本金,那么,政府财政资金的放大效应可以使我们从银行贷出4个亿的资金。这样,CFPA的小额信贷就可以再覆盖20多个县了。如果财政部拿出十个亿作资本金,CFPA的小额信贷就可以扩大到一百个县。”
但是,CFPA摸索出来的为穷人提供金融支持的小额信贷模式,虽切实可行、成本低、不良贷款率几乎为零,且贷款利率比尤努斯的穷人银行低一倍,仅为12%,但是,他们的做法很多都是与中国现代金融制度冲突的。
最大的冲突是与银行管理条例的冲突。按照现行的银行管理条例,基金会作为社团法人是不能从银行申请贷款的。为了规范项目运作和筹集更多项目资金,根据银行的建议,CFPA成立一家全资拥有的中和农信项目管理有限公司。但是,这与银监会规定的小额贷款公司必须在县级注册,且CFPA的股份不能超过10%又是相左的。如果CFPA在项目县注册小额贷款公司,势必会大大增加运行成本。段应碧指出:“CFPA在2005年前就已采用过这种模式,其失败的结果已经证明,在县级注册独立扶贫小额信贷机构将导致管理的困难与混乱。而社会股东的加入所带来的逐利本性不可能不影响甚至会改变CFPA一贯坚持的扶贫方向。其结果,不仅目前的12%贷款利率不可能覆盖成本,而且县域内最需要帮助的15%左右的穷人也无法得到金融支持。
事实上,CFPA的中和农信公司与现行的其他商业性小额贷款公司完全不同,是专门为贫困农户提供信贷服务的,而一般的商业性小额贷款公司主要是为中小企业和农村大户服务的。CFPA的中和农信公司不以营利为目的,只要公司收入能覆盖银行贷款利息和基层机构的操作成本就行,而公司总部费用主要由基金会来承担。但是,一般的商业性小额贷款公司是一定要赢利的。
目前,CFPA已形成了比较完善、适合中国农村特点、可以大规模推广和复制的小额信贷运作模式。尽管各试点地方政府对CFPA小额信贷运行模式和效果非常认可,积极鼓励和支持他们继续扩大项目规模和试点范围;尽管国务院扶贫办、中国银监会和中国人民银行等国家有关部门也多次派人实地考察,对CFPA小额信贷扶贫模式给予了高度评价和肯定,并鼓励他们继续扩大试点,但是,由于CFPA及下属小额信贷机构的一些具体做法和经验不完全符合现行的金融业务管理规定和政策体系,因此,至今尚未能得到监管部门发放的正式金融业务执照或许可。这严重阻滞了小额信贷扶贫项目的推广与复制,使他们在试点过程中越来越多地碰到工商、税务和金融等各监管部门的质疑,也无法享受国家有关针对支农贷款的扶持政策,如贷款贴息和税收减免等政策。另外,在申请商业银行批发贷款方面也遇到了难以逾越的障碍。
长期以来,中国惠农金融政策并没有真正落到实处。城市金融一片莺歌燕舞,也有媒体为中小企业融资难大声疾呼。那是因为有太多的创新型的优秀中小企业该拿到贷款而真的拿不到贷款。但是,农村金融严重缺氧的现状,使得媒体根本无力去为贫困农户贷款难呐喊。这是一个被边缘化的弱势群体,谁在关心他们?谁有能力关心他们?我们曾经为尤努斯获得诺贝尔和平奖而感动,因为尤努斯做了一件了不起的大事,建立了一家彻底为穷人服务的银行。而他的努力也得到了全世界的支持。
CFPA的小额信贷模式比尤努斯做得还好,但却比尤努斯做得更难。因为中国现行金融监管制度是为城市金融服务设计的制度,与农村特有的现状之间存在着严重不适症。随着中国经济的快速发展,我们看到,近年来国家有关部门为市场不断推出了一些先行先试的政策。既然CFPA的小额信贷模式已经取得了骄人成绩,既然这是一个惠及中国农村一般农户与贫困农户的扶贫工程,那么,能否将CFPA的小额信贷机构确定为农村小额信贷扶贫试点机构,给他们合法的身份,以便继续探索如何在更大范围内为贫困农户和低收入群体提供小额贷款,并实现小额信贷机构的可持续运营。
段应碧会长有一句话讲得非常好:“穷人是需要贷款的,而且穷人也是讲信用的。”
他还有一段话说得非常恰如其分:“农村贷款难长期存在,就不是人的问题,而是制度的问题了。按城市工商业制定的现代金融制度,不符合农村的情况,所以就很难为农村服务,很难解决一般农户和贫困农户贷款难问题。要解决这个问题就必须创新,建立起既符合现代金融规律,又符合农村特点的新型体制。”

段老的“三农”情结

段老已是70高龄的人啦,但他还有一个心愿未了,那就是把他长期从事农村工作的理论变成一种实践,为农村扶贫、农民富裕做一件有意义的实事。
段老说,他是农民出身,当过农民,这一辈子的工作又都和农村打交道。从1963年他从四川财经学院农业经济系毕业,分配到中国农业科学院农村经济研究所工作,一直到2005年,虽然他的工作单位在不断变化,从中国农科院到农业部、农林部,再到国家农业委员会、中央书记处农村政策研究室,中央财经领导小组、中央农村工作领导小组办公室,直到国务院西部地区开发领导小组办公室,他的工作性质始终没离开“三农”。
1993年4月,段老被调到中共中央财经办公室工作,当时中央成立了两个领导小组,一个是中央财经领导小组,一个是中央农村工作领导小组。这两个领导小组一个办公室。段老被任命为中央财经办公室副主任,并中央农村办公室主任。自1993年起,每年的农村工作会议的文件起草都由他主持。由于长期与农村工作打交道,段老与“三农”结下了难以割舍地真挚感情。在他心里,农村发达了,农民富裕起来了,他才会感到欢喜。
他从农村领导岗位退休下来后,不愿意去那些名声大的机构当顾问,而是选择了中国扶贫基金会。他说:“这个工作很有意义,我愿意在这里做个义工,多多少少再帮农民办点儿实事。”因为在他从事农村政策研究领导工作的十几年间,他觉得最失败的就是农村金融这块,那时每年的农村工作会议都在写怎么改善农村金融服务,但每年都没有什么效果。这究竟是为什么?他一直在思考。
当他投身到扶贫第一线的时候,当他行走于山水间,拜访农村贫困农户的时候,他的心被深深刺痛了。他找到了为什么。“我们中国的金融,不符合农村的特点,中国现代金融制度是按照城市工商业社会设计的,不是按照农村情况设计的。”他这样说。那么,能不能根据农村的特点设计一套针对农村的金融制度呢?他把思考带到了中国扶贫基金会的扶贫项目的实践中。他抛开了现代金融体制的束缚,完全按照农村农户的特点来设计创新一种新型模式,慢慢走出了一条路。中国扶贫基金会的小额信贷模式符合农村的情况,但却不符合现行金融制度的规矩。虽然不合法,但确实给农民做了实事,事情做得又出彩。于是,矛盾之下,只好先备案,就相当于知道了,没说法,先搁着等。段老说:“我是想通过小额信贷运营模式来调整我们国家对农村的政策,来完成我过去没有完成的事。事情往往是这样,只有做出来之后,法律才能跟上,空想是很难办成的。中国的农村金融应该是既符合金融规律,又符合农村特点,而现在这套金融体制在农村行不通,没法做。我现在只有一个希望,那就是让我们这套从实践中总结出来的办法得到社会的认可,让小额信贷更多地惠及贫困农户。”



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