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探索建设自由贸易港要高标准补短板

来源:国际融资 发表时间: 2018-05-17

Exploring the construction of a free trade port with high standards
探索建设自由贸易港要高标准补短板
■ 国际融资记者 李路阳

全国政协常委、民建中央副主席、上海市政协副主席周汉民是法律与贸易研究专家,同时也是参与政策实施的地方政府领导,他曾任上海市浦东新区人民政府副区长,分管社会发展局、陆家嘴金融贸易区、外高桥保税区,也曾任上海世博会事务协调局副局长。他在接受《国际融资》杂志记者采访时表示,探索建设自由贸易港是上海的历史使命;他呼吁加快《期货法》立法工作,弥补中国金融法规体系中期货领域的短板;呼吁提高政府对消费需求的掌控能力,加速推进消费增长,实现向消费主导型经济增长模式的转变;呼吁推进中国个人信息隐身份制度立法;呼吁推进以流通为目的的审慎监管

Zhou hanmin, member of the CPPCC national committee, vice-chairman of China Democratic National Construction Association and vice chairman of Shanghai People's Political Consultative Conference, is an expert in legal and trade studies. He served as deputy director of the people's Government of Pudong New Area in Shanghai in charge of the social development bureau, Lujiazui Finance and Trade Zone, and Waigaoqiao Free Trade Zone. And he also served as deputy director of Shanghai Coordination Bureau of World Expo. He said that it was the historical mission of Shanghai to explore the construction of a free trade port when the reporter of International Financing Magazine interviewed him. He appealed to speed up the legislation of Futures Law and make up for the short board of futures in China's financial regulation system. He appealed to improve the government's ability to control consumption demand, accelerate consumption growth and shift toward consumer-based. He appealed to promote the legislation of personal information hidden identity system in China and he also called for prudent supervision for the purpose of promoting circulation.

探索建设自由贸易港是上海的历史使命

记者:中共十九大报告明确提出:“赋予自由贸易试验区更大改革自主权,探索建设自由贸易港”,请您简要介绍一下中国(上海)自由贸易试验区(简称:上海自贸区)自2013年9月29日正式运行以来的成果。

周汉民:上海自贸区起步初期,仅以28.78平方公里的土地,即相当于1/226的上海土地面积,担负起探索改革、推进开放的重任。经过四年多的努力,取得了一系列重大成果:深化以负面清单管理为核心的投资管理制度,深化符合高标准贸易便利化规则的贸易制度,深化适应更加开放环境和有效防范风险的金融创新制度,深化以政府职能转变为重点的事中事后监管制度,截至2017年6月,自贸区累计新设立企业4.8万户,至2017年11月底,各类金融机构总数达1.07万户,百余项制度创新成果复制推广到全国。同时,上海自贸区积极建设“三区一堡”,即建设开放和创新融为一体的综合改革试验区,建立开放型经济体系的风险压力测试区,打造提升政府治理能力的先行区,成为服务国家“一带一路”建设、推动市场主体“走出去”的桥头堡。

记者:从上海自由贸易试验区到探索建设上海自由贸易港,这意味着更全面、更高水平的对外开放。您是法律与贸易专家,对此,有哪些思考?

周汉民:我认为,首先,这是中国高举全球化大旗,推动国际贸易在多边贸易体制框架下发展的重要举措。为此,上海理应主动作为,为实现贸易更加自由化、进一步消除市场壁垒,做出坚持不懈的努力,以“中国方案”、中国智慧为全球化注入新的生机与活力。
其次,这是发展区域经济的重要举措。截至2017年12月,中国已签署了16个自贸区协定,涉及24个国家和地区,同时,致力于推进“一带一路”建设,与中国签署共建“一带一路”合作协议的国家和国际组织已达69个。从2012年至今,中国全力推动区域全面经济伙伴关系协定(RCEP),希望成为全球经济新的增长引擎。上海在此方面先行先试,提升区域贸易自由化,是完全有必要的。
第三,这也是向改革开放40周年最好的致敬。1984年,上海成为14个沿海开放城市之一,使中国的对外开放由点连线成片;1990年4月18日,中国第一个对外开放新区——浦东新区设立;2013年9月29日,上海自由贸易试验区成立;2014年,上海向具有全球影响力的科技创新中心进军,代表国家参与全球经济科技合作与竞争。一系列实践已经证明,并将继续证明:上海的使命就是以国家大任为己任,当好新时代改革开放排头兵、创新发展先行者。
因此,我认为,上海探索建设自由贸易港必须是、也应该是向改革开放40周年最好的致敬。如果要做到中共总书记习近平所要求的“最高标准、最好水平”,则应当凸显对自由贸易港的金融开放、航运领域开放、贸易便利化、税收制度、人才体制机制创新、功能与产业方向和大数据应用等七个方面的研究。这必将为中国全方位开放格局探索新路径并提供新的经验。

加快《期货法》立法才能保障期货市场健康发展

记者:期货市场在中国已经历了28年的历史,但是,为什么至今还没有出台一部全国层面的期货监管领域的基本法——《期货法》?这对保障中国期货市场的健康发展不利,而且也不利于建设更全面、更高水平的上海自由贸易港。您是法律专家,也是贸易专家,请您就此发表一下高见。

周汉民:随着《证券法》、《证券投资基金法》、《信托法》、《银行法》、《保险法》等法律的出台,中国金融法规体系已基本建成,但期货领域的短板却更加凸显。随着期货业发展,尤其是期货行业混业经营步伐加快,以及国际化程度加深,2007年实施、2012年修订的《期货交易管理条例》及其配套管理办法构成的中国期货市场法制框架,已经滞后于中国期货市场的快速发展了。 制定《期货法》,可以对商品期货和金融期货市场进行全面规范,对场外衍生品交易进行适度监管,使期货能在国民经济更多领域发挥作用。若继续长期缺乏相关法规来支持和规范期货市场,将不利于中国争取包括原油在内的国际大宗商品的定价权;不利于中国企业利用现代风险管理工具参与国际竞争;不利于中国金融市场的稳定发展和防范金融风险。因此,迫切需要加快《期货法》立法工作。

记者:加快推进《期货法》立法工作,您有什么建议?

周汉民:我有三点建议:第一,在构建法制化的市场发展基础上,适时修订《期货交易管理条例》,条件成熟时尽快出台《期货法》,系统梳理和修订金融市场法律法规,与其他金融领域的部门法一起构成完整的中国金融监管法律体系。
第二,期货交易是一种特殊的民商事交易,有其独特的风险控制方式,如强制平仓制度等。制定期货法中,应借鉴国际成熟市场和中国期货市场的运行经验,将那些已被期货市场实践证明有效的风险控制措施,用法律的形式固定下来,提高其法律效力,从而更好地保障期货市场的安全。并针对中国期货市场中散货多的特点,在立法中,应均衡配置不同类型期货投资主体之间的权利义务,切实保障期货投资者的合法权益。
第三,随着中国经济社会的发展,尤其是“一带一路”倡议的提出,强化“中国价格”是制定《期货法》的内在需求。要满足实体经济多样化的风险管理要求,不仅需要标准化的场内衍生品工具,还需要个性化的场外衍生品工具。现行《期货交易管理条例》重在调整商品期货交易,对于金融期货、场外衍生品交易较少或基本没有涉及。制定期货法,可以对商品期货和金融期货市场进行全面规范,对场外衍生品交易进行科学监管,并提出更完善的跨境监管执法安排,使期货交易在国民经济更多领域发挥作用。

提高政府对消费需求的掌控力,推进消费增长

记者:您曾说过,中国长期依赖以高储蓄、高投资带动高增长的经济发展模式,所积累的问题和风险正逐步显现出来,主要表现在哪些方面?

周汉民:第一个问题,过去金融机构的主要作用是将居民储蓄搬给企业投资;居民每年有多少储蓄,金融市场就必然要增加多少企业债务性金融资产。长期以来,国有企业从银行获得稳定、低廉的资金,高负债曾经是国有企业的特定福利。但随着近年来利润增长的放慢,国有企业负债率大幅上升。
第二个问题,企业资产规模过于庞大,企业利润总额占GDP的比重超过全球平均水平,但总资产平均利润率又大大低于平均水平,极大影响了企业的投资积极性。房地产年度供应量过大,结构性过剩严重。基础设施投资在投资中占比过高,中心城市、东部和东北地区基础设施相对饱和,新建基础设施产生的边际效益下降。
第三个问题,中国固定资产的投资收益率近10年下降了30%左右;房屋租金回报率也持续下降;新建基础设施产生的经济效益也出现了递减现象,运营收益甚至难以支付银行贷款利息。除了基础设施缺乏市场交易价格外,反映企业资产价格的股票市场和房地产二级市场交易价格都处于高位,形成了与该类资产真实收益完全相反的走向。
/ 第四个问题,在高储蓄、高投资的增长模式下,中国的储蓄和投资基本是匹配的。但从2015年下半年开始,随着投资的急剧下降及债券融资和银行间市场的逐步放开,中国从整体上开始出现储蓄过剩、有效资金需求不足的局面,形成了资金在金融市场空转,无法有效流向实体经济领域的现象。而利率大幅度下降,又在短期内刺激各类资产价格的上升和大幅度震荡。
第五个问题,目前中国制造业结构中,用于投资的投资品工业占了70%的产值,消费性制造业只占30%左右。但中国消费对经济增长的贡献率超过了70%,投资贡献率却下降到30%,跟制造业中投资品和消费品行业产值比重刚好完全倒置,足见当前中国需求结构和产业结构的背离程度有多大。

记者:如何解决这些问题?您的建议有哪些?

周汉民:我的建议是进一步提高政府对消费需求的掌控能力,加速推进消费增长,加快实现向消费主导型经济增长模式的转变。
第一,突破传统观念,把经济工作的重心转到抓消费、抓服务上来。当前中国消费占GDP比重只有50%,大大低于全球70%左右的平均水平。中国人均消费支出绝对水平低,城乡居民消费能力差距大,消费极度不均衡。若能通过一系列政策去引领社会消费,通过抓消费、抓服务,每年多增三至五万亿元消费,就能从根本上彻底解决经济增长的需求动力问题,让产业结构自觉地向消费和服务方向转型,形成消费引领型的新兴产业体系。
第二,努力维护金融市场和资产价格的稳定,稳定人们的消费预期。中国对居民工资收入实行税率较高的累进所得税,对各类投资性财产收入则实施过轻的所得税,造成全体国民对房地产投资趋之若鹜。高房价、高房租和过高的间接税,推高了商品和服务的价格,严重抑制了居民的消费能力和消费热情。政府应以税收方式对差价收入进行调节,让居民住房主要体现消费品属性。
第三,扶持和发展新业态消费,激发和引领居民消费热情。中国各级政府不仅掌握着投资资源,也掌控着大量消费资源。各种文化资源、科技教育资源、医疗资源和生态环保资源等,主要掌控在政府手中。而文化教育消费、休闲旅游消费、健康护理消费、绿色生态消费恰恰是未来中国居民的消费热点和快速增长点。政府要研究如何让这些公共消费资源最大限度地发挥作用。
第四,培育居民消费能力,倡导文明健康消费文化。学会消费,尊重服务,是国民整体素质和能力提高的重要表现。要发挥中国在行政制度上的巨大优势,通过网格化扎根社区的基层行政管理组织,做好居民消费的示范组织工作,倡导文明健康消费文化。

大数据时代,须为个人信息隐身份制度立法

记者:大数据为我们生活带来了太多方便,但同时也让我们感到隐私风险难以防控带来的不安与无奈,特别是最近脸书外泄用户个人资料事件发酵更是惊悚许多人。2018年两会期间,很多政协委员、人大代表都在呼吁完善法规政策,强化数据安全保障,防范个人隐私信息泄露。请您从立法的角度谈谈这个问题。

周汉民:在大数据时代,数据宛如一把双刃剑,如若使用不当,则会伤人损己,乃至危及国家安全。由于中国缺乏统一的个人信息保护法,法律规定零散,位阶低,特别规制多,普遍规则少。而中国现有法规明确规定个人信息不得交易,但数据产业在其发展中存在着诸多不确定因素和法律风险,尤其是在个人信息交易过程中可能涉及的隐私风险,就如同悬在大数据从业者头上的达摩克利斯之剑,成为从业者最为担忧的风险之一。如何在保护消费者隐私的前提下实现数据产业的快速发展,已成为立法者亟需解决的问题。
当前,数据产业及其从业者,包括数据交易平台,已试图通过个人信息隐身份的方式,实现隐私保护与数据利用的平衡。然而,何谓个人信息隐身份?个人信息隐身份的法理基础何在?个人信息隐身份后能否流通和再利用?法律应当对此如何定性与评价,在将来立法中是否应对此进行明确等一系列的问题已经成为中国发展大数据产业最为迫切需要解决的理论问题。但目前为止,中国国内对个人信息隐身份的论述一般只集中在计算机领域,鲜有组织、个人对此问题从法律层面进行论证。

记者:那您怎么定义“个人信息隐身份”?

周汉民:我认为可将“个人信息隐身份”定义为:数据控制者将数据集中可识别个人身份的数据进行删除或者改变的过程。简单而言,即为去除数据集中个人可识别信息的过程。合理恰当地运用隐身份技术可以较好地实现个人隐私保护与信息利用之间的平衡,而一旦隐身份技术被滥用,或者隐身份的行业标准难以一致,隐身份就难以实现本应具有的法律效果,甚至可能导致新的隐私风险,乃致影响大数据产业的发展。因此,在将来中国个人信息保护专门立法中,亟需对个人信息隐身份制度进行规范。

记者:您对个人信息隐身份制度立法的建议有哪些?

周汉民:第一,完善个人信息分类,将法律保护的个人信息限定为个人身份信息。为了充分发挥隐身份技术在个人信息保护与利用中的作用,在将来立法中,首先应当完善个人信息分类,明确法律要保护的是“个人身份信息”而非广义上的“个人信息”。只有从概念上厘清二者之间的关系,才能兼顾个人信息保护与数据利用。
第二,确立数据流通的隐身份原则,明确承认隐身份后的个人信息的可交易性。法律所要禁止的是针对身份信息的交易。个人信息隐身份,即不再包括个人身份信息,信息也难以再识别到具体个人,在不重新识别的情况下,一般不具有隐私的风险。个人信息隐身份之后的隐私风险已得到有效控制,在符合相关隐身份标准的前提下,应承认个人信息隐身份具有可交易性。从国外国际法来看,已经有部分国家承认了个人信息隐身份是个人信息利用之前提。在将来立法中应当确立隐身份原则,明确隐身份是信息再利用和流通之前提,数据提用人和数据使用人在数据脱离可识别身份标识的情境下完成流通,禁止未经隐身份的个人信息进入流通。
第三,重点规制、管控个人身份再识别行为。如何合理控制具备再识别能力或动机的数据使用人从事再识别行为,将成为未来数据利用与流通中的重要议题。这就需要对再识别行为进行规范,而规范个人身份的再识别主要有两种途径:一方面,数据提供人可依据数据许可使用协议约定数据使用人不得从事个人身份再识别行为,限制数据的使用和披露;另一方面,立法中应明确禁止数据使用人以任何目的从事身份再识别行为,并追究从事再识别行为主体的法律责任。因此,在将来的个人信息专门立法中,应当以兼顾保护个人隐私和促进数据流通为目的,重点规制个人身份的再识别行为,禁止数据接收人、使用人以任何目的从事个人身份再识别。
第四,建议在中国出台专门立法之前,政府应当引导行业优先制定个人信息隐身份的行业标准,作为规范数据交易市场的重要准则。行业隐身份标准的统一,可在数据利用中降低明显的隐私风险,促进行业健康有序的发展。

积极推动大数据健康有序的流动

记者: 发展“数字经济”,需要推动数据安全可控的流通。您在2018年“两会”上表示,发展“数字经济”,就要鼓励基于数据融合的跨界合作和模式创新,实现数据创造新价值。为此,则需要完善数据资源的流动性和可获取性,探索形成适合中国国情的集“技术、安全、监管”为一体的合规权威的数据价值流通渠道,进而支撑和促进大数据及相关产业的快速发展。您能否就数据健康有序流动的重要性展开阐述一下?

周汉民:好的。中国大数据产业继续保持强势增长态势,预计未来五年,大数据技术和服务产值年复合增长率将达到30%以上,对大数据的价值挖掘将快速渗透到产业的方方面面,成为中国经济转型升级的“新动能”。据工信部信息通信研究院《中国大数据发展调查报告(2017年)》显示,企业的迫切希望主要集中在法规健全、个人信息保护、政府更多地开放和促进数据流通交易等方面,也就是说,数据资源的有效合规流通与利用非常重要。这是其一。
其二,计算机信息系统作为最主要的数据记录方法与载体,由于设计人的差异,数据之间缺乏统一的数据标准和定义情况。同时,当前“数据即资产”的思想逐渐被接受,参照有形资产(物权),对数据的“占有、使用、收益、处分”四项权能的保护意识已萌生,但除数据使用权这种适应数据非消耗品特性的权利外,另外三项权能当前还未完全清晰,对未知的顾虑也加剧了数据孤岛的形成。从历史演进过程来看,数据孤岛天生存在,并且还将不断产生。一个机构内部如此,在不同组织间更是存在割裂的数据孤岛。因此,打通数据孤岛,充分发挥各岛、各域数据的作用,实现数据的快速可靠连接就显得尤为重要了。
其三,国际上数据市场始于2008年,得益于较完备的法律制度、征信体系和政府数据开放,企业间的数据交易较为活跃,目前具有一定影响力的有Infochimps、Factual、Datahub等。中国国内数据交易起步于2014年,有贵阳大数据交易所、华中大数据交易所(武汉)、长江大数据交易所(武汉)、东湖大数据交易中心(武汉)、上海数据交易中心、浙江大数据交易中心、钱塘大数据交易中心(杭州)、江苏大数据交易中心、沈阳大数据交易中心、广州大数据交易中心等。但总体而言,中国数据交易仍处于“摸着石头过河”的探索阶段。一方面,政府应把握大数据产业高速发展机遇,支持鼓励数据跨行业流动,推动全产业链价值传导和价值实现。另一方面,也要捍卫社会基础价值,对数据流通实施必要的监管,明确行业发展底线、加强个人隐私保护、防范系统性风险。这样才能使数据交易市场规范、有序、健康的发展。

记者:那么,如何引导数据健康有序流通呢?您的建议是什么?

周汉民:我有五点建议:第一,从规范和引导市场健康发展的角度看,需要建立跨部门综合监管协调机制,明确地方政府相对应的监管执行机构。第二,从维护市场公平性和统一性出发,政府应加强数据流通全范围监管,对各类数据流通方式和应用场景实施分级分类管理,防范可能出现的交易违规、契约失灵和企业管理失效等带来的风险。第三,建立制度体系,打击非法数据流通。第四,借鉴国际经验,推进以流通为目的的审慎监管。第五,推动数据“按应用场景、按业务需求”有序流动,组织行业专家评估应用场景驱动的数据流动行为,形成一批针对特定应用需求的数据加工、质量控制、隐私保护、传输安全等标准规范,树立一批典型的面向应用场景的数据流通案例,作为全行业推广的典范。

记者:您刚才谈到建立打击非法数据流通的制度体系建议,能否就此详细谈谈?

周汉民:一是要建立数据流通负面清单制度,禁止危害国家安全、通过不法手段获取、涉及个人身份信息、侵犯个人合法权益及企业商业秘密等数据的流通。二是要实施数据流通业务备案制度,涉及数据流通的企事业单位均应当向政府主管部门报备:数据采集公示文本、隐私保护策略、数据接收者/使用者及应用场景等。三是要建立安全风险报告制度,数据流通主体(企业、数据交易平台等)应对可能侵犯个人隐私、商业秘密、国家安全等的数据流通进行风险评估,及时终止不当流通行为,并向国家数据流通主管部门报告。四是需试点数据交易记录制度,所有的数据交易均应在依法设立的数据交易机构进行,数据交易机构应当对所有的交易主体、交易产品和交易时间等进行记录,确保数据交易过程的可追溯。从维护国家经济社会安全的角度出发,加强跨境数据流通的研究和管制。

记者:您刚才谈及借鉴国际经验,推进以流通为目的审慎监管的建议,国际经验是怎样的?中国该如何借鉴并形成自己的审慎监管机制?

周汉民:从全球看,大数据政策主要有美国和欧盟两种取向。作为互联网强国,美国更注重市场效率,强调大数据对经济社会发展所带来的创新动力,对于可能与个人隐私产生的冲突,则以解决问题的态度来处理。欧洲则倾向于从保护人权的角度看待个人数据商业利用问题。但不同的保护模式开始妥协和融合,2016年4月,欧洲议会在通过号称史上最严苛的数据保护规定《统一数据保护条例》的同时,也明确指出要“去除障碍,释放机遇”,建立欧洲“数字统一市场”。 参照美国与欧盟的监管政策,我认为,中国应探索和建立适合国情的数据流通体系,寻求个人数据保护和商业价值利用的动态平衡,通过明确的监管要求、清晰的行为边界、透明的市场规则和公正的第三方服务,规范和引导数据健康有序流动:一是支持鼓励国家大数据综合试验区先行开展数据及数据衍生品的交易,支持试验区依法设立的交易机构发展。二是鼓励试验区政府部门通过数据交易机构,有效、合规地采购数据创新应用和数据服务。三是鼓励通过数据交易机构在风险可控、流动可溯、应用可查的基础上推动政府数据的定向开放。(人物摄影杜秋 插图摄影陈玉欣)

点击周汉民 周汉民,上海市政协副主席,民建中央副主席,全国政协常委,民建上海市委主委,上海市社会主义学院院长、教授。
曾任上海对外贸易学院副院长兼法学院院长,上海浦东新区副区长兼任上海市青年联合会副主席,中国驻国际展览局代表,世博局副局长、世博会执委会副主任。
他主编过《国际贸易法》、《关贸总协定总论》、《世界贸易组织总论》、《中国外经贸法律新制度》、《十年世博路》和《Ten years:Expo and Me》以及《世博会中、英、法用语辞典》等专著,主持翻译并出版《纪念<国际展览会公约>签署75周年》,发表论文200余篇。
他在国际经济法、中美贸易关系、关贸总协定等问题的法律研究方面卓有成效,多部专著获奖。与汪尧田教授合著《关税与贸易总协定总论》连续八版,是中国第一本全面阐述《关税与贸易总协定》的专著。


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