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次贷危机前后美国的金融监管

陶长高 来源:国际融资 发表时间: 2009-09-04

● 评述美国次贷危机前后的金融监管

 

美国次贷危机爆发之前,美国的金融监管模式体现出什么特点,什么漏洞导致了危机。2009年6月17日,美国政府公布了金融监管改革白皮书,主要包括哪些方面?对我国来讲, 监管的前车之鉴有哪些?应该如何做?


Financial Regulations before and after the subprime crisis
次贷危机前后美国的金融监管
■ 陶长高


始于2007年爆发的次贷危机让全球各国陷入了自20世纪30年代以来前所未有的经济困境。次贷危机爆发的原因有很多方面,既有宏观方面的国际货币流动性泛滥,也有微观方面各家金融机构肆无忌惮的投机操纵,但其中还有非常重要的原因就是监管制度和政策的不完善。由于监管制度和政策的不完善,助长了金融机构的投机之风。次贷危机之后,美国推出了金融监管改革白皮书,以进一步完善金融监管制度。

美国次贷危机爆发前的金融监管模式

在次贷危机爆发之前,美国的金融监管模式为:
银行业的监管
对于商业银行,美国各州和联邦分别对在州和联邦注册的银行进行监管,注册地成为界定银行监管部门的主要依据。对于在联邦注册的银行,其监管机构主要包括4个,即联邦检查委员会(FFIEC)、联邦储备体系(FED)、联邦存款保险公司(FDIC)以及财政部下属的通货监理署(OCC)。通货监理署(OCC)对非联邦储备银行的会员银行进行监管,其主要运行不是依靠财政资金,而是通过特殊的制度安排,如通过支付服务和收取监管对象费用获得收入。联邦储备体系(FED)对其会员银行、金融控股公司进行监管,主要是利用会员银行的资本金提供贷款获取利息,并从银行间大额支付及零售支付服务中收取费用。联邦存款保险公司(FDIC)作为一家对银行存款进行保险的政府机构于1934年开始实行存款保险,在美的所有银行都要参加存款保险,在银行出现破产或危机时,存款之和小于一定限额的存款人都可以得到全额赔付。对于在各州注册的银行,则由各州的银行厅监管。
非银行金融机构的监管
美国非银行金融机构监管体制极其庞大和复杂,并主要是基于历次金融危机的推动而逐步形成。对于证券业、基金业、保险业及期货业的监管,分别由美国证券监督委员会(SEC)、联邦保险署(SIC)和美国期货交易委员会(CFFC)负责。其中,保护投资者利益成为SEC对证券业监管的主要目标,因此它并不管理证券经营机构的具体业务,也不管理上市公司的经营行为,而只要求投资银行、上市公司、资产管理公司等提供连续的年度财务报告,监督其信息披露,并且只监管证券经纪业务,而对于其投行业务,监管却非常宽松。
对于飞速发展的对冲基金和私人股权投资基金,美国目前尚没有专门的监管部门,SEC仅掌握部分自愿登记的对冲基金情况,对于大多数以私人公司形式设立的对冲基金则毫无办法。而美联储(FED)也只能基于稳定金融体系的考虑,要求对冲基金的交易对手方如银行等提供相应的数据。对于国会一再试图监管对冲基金和私人股权基金的做法,FED内部中立的10人专家委员会在2007年6月最新的一次内部听证会上却不予以支持,至今仍无任何专门监管此类基金的法规。不仅如此,目前全球金融监管当局有关对冲基金的监管也没有形成统一的认识。
对于主权财富基金的监管,美国2007年修订通过了《外国投资与国家安全法案》,加强了对有政府背景的主权财富基金的审查力度,并明确了由外国投资委员会对主权财富基金的交易进行审查。
对于房利美(Fannie Mae)、房地美(Freddie Mac)以及吉利美(Ginnie Mae)等住房类金融机构,则通常由联邦住房监督署(OFHEO)实施监管,包括要求、批准、监督两房等机构的运作,并且在出现资本不足倾向下执行必要的补救方案。次贷危机爆发前,对“两房”以及吉利美的最低资本充足要求为:资产×2.5%+表外资产(包括担保资产和资产证券化产品)×0.45%。从这里可看出,美国监管部门对住房类的资本金要求远远低于商业银行。
美国对信用评级机构的监管主要依赖于全国认可的统计评级机构NRSPO(Nationally Recognized Statistical Rating Organization)。1975年,SEC在监管金融机构的投资风险时,定义了所谓的NRSPO制度。1997年,SEC对NPSRO制度加以改进,并确定了如下3条基本原则:一是申请机构必须采取公开发布的公式对金融工具的信用价值进行评级;二是申请机构必须遵照1940年的《投资顾问法》注册为投资顾问;三是SEC负责根据NRSPO资质并对其进行监管。2002年,在安然、世通丑闻后,SEC对NRSRO制度进行了改革,并发布了一些禁令,如禁止要求评级客户购买附加服务作为评级服务的前提,禁止反托拉斯法的行为,禁止诱导、强制进行主动评级的行为(如寄送主动评级账单,寄送费用表以及“奖励性”报酬,告知客户评级级别可能通过与之的合作而得到提高)等。
对于会计师事务所、律师事务所等中介机构,由于涉及公众利益,对其监管也存在必要性。美国在安然事件爆发后,已经通过SEC、行业协会等监管主体加强会计师事务所及律师事务所等中介机构的监管。
美国金融监管体系的特点
综上所述,我们可以发现美国金融监管制度有如下特点:
一是虽然美国非金融机构监管制度比较完善,但监管缺位现象仍然大量存在。应该说,在次贷危机发生之前,美国金融监管分工比较明确(具体如上页表所示),不管是对于银行类金融机构,还是非银行类金融机构,都有着比较明确的监管机构。
但尽管如此,美国金融监管真空和交叉监管现象非常严重,这直接导致了金融监管效率低下,从而增加整个金融体系的系统性风险。如对于对冲基金就一直缺乏有效的监管,并且在格林斯潘时代放任对冲基金由市场监管,从而导致了对冲基金在数次金融危机中兴风作浪,如表1所示。
与此同时,由于受分业监管制度的影响,重复监管现象比较严重,如表2所示。重复监管最终结果可能就是没有监管,这在很大程度上影响着美国监管当局的监管效率,也直接导致了次贷危机的爆发。
二是美国金融监管制度虽然比较灵活,但却比较宽松。以对“两房”监管为例,监管部门对其监管要求就非常低。从房利美、房地美危机爆发前夕的资本充足情况来看,两者完全符合监管要求,并且资本金均大幅超过监管部门的最低监管要求。然而就是这样完全符合监管要求的机构却面临着巨大的经营危机,等待美国政府的救助,就是到目前为止,对房利美、房地美的救助依然没有停止,这就充分说明了美国金融监管制度还是非常宽松的。
三是对非银行业的监管远远宽松于对银行业的监管。按照巴塞尔协议的有关规定,商业银行最低资本充足率要保持在8%以上,实际上很多商业银行资本充足率均高于8%。然而,对于非银行金融机构,如投资银行、住房类金融机构,其资本要求都非常低,从而导致这些金融机构杠杆系数居高不下,杠杆倍数均超过30倍(如雷曼兄弟、摩根士丹利、房利美、房地美等金融机构在危机发生前夕杠杆系数均超过30倍),从而导致经营风险急剧上升。另外,美国监管部门对商业银行的经营业务也实施了比较严格的监管,但对非银行经营业务监管却非常宽松。如美国监管部门只对投资银行的经纪业务进行监管,但对其投行和创新业务几乎不实施监管,从而导致这些金融机构肆无忌惮的创新,不断制造出“毒资产”。

次贷危机后美国金融监管制度的变革

2009年6月17日,美国政府公布了金融监管改革白皮书。从金融监管改革白皮书看,美国这次金融监管制度变革主要包括以下方面:
加强对金融机构监管

成立金融服务监管委员会,以监视系统性风险,同时促进跨部门合作;强化美联储权力,监管范围扩大到所有可能对金融稳定造成威胁的企业。除银行控股公司外,对冲基金、保险公司等也将被纳入美联储的监管范围;对金融企业设立更严格的资本金和其他标准,大型、关联性强的企业将被设置更高标准,成立全国银行监管机构,以监管所有拥有联邦执照的银行;撤销储蓄管理局及其他可能导致监管漏洞的机构,避免部分吸储机构借此规避监管;对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册。
建立对金融市场的全方位监管
强化对证券化市场的监管,强化对信用评级机构管理,创设和发行方需在相关信贷证券化产品中承担一定风险责任;全面监管金融衍生品的场外交易;赋予美联储监督金融市场支付、结算和清算系统的权力。
保护消费者和投资者不受不当金融行为损害
建立消费者金融保护局,以保护消费者不受金融系统中不公平、欺诈行为损害;对消费者和投资者金融产品及服务强化监管,促进这些产品透明、公平、合理;提高消费者金融产品和服务提供商的行业标准,促进公平竞争。
赋予政府应对金融危机所必需的政策工具
建立新机制,使政府可以自主决定如何处理发生危机并可能带来系统风险的非银行金融机构;美联储在向企业提供紧急金融救援前需获得财政部许可。
建立国际监管标准,促进国际合作
改革企业资本框架,强化对国际金融市场监管,对跨国企业加强合作监管,并且强化国际危机应对能力。

几个问题的探讨

伴随着金融自由化、全球化以及综合化进程的不断加快,金融危机爆发的频率将会有所上升,故金融监管的变革将会成为人们研究的永恒课题。奥巴马的监管改革虽然号称是上世纪30年代经济危机以来最大的金融改革,但计划避实就虚、避重就轻,除了导致重复监管现象更为严重以及监管效率可能更为低下外,其对下面几个问题仍然没有作出很好的回答:
对冲基金等金融机构由谁监管
从最近几次金融危机的爆发我们可以看到,对冲基金的兴风作浪往往是金融危机爆发的直接导火索,加强对其的监管已经刻不容缓。从美国监管改革白皮书可看到有关对冲基金的监管主体仍不清晰。另外,虽然目前美国政府已不断加强美联储的监管权限,对冲基金监管也较之前更为严格,如要求对冲基金和其他私募资本机构需在证券交易委员会注册,但实际上由于对冲基金本身的特点,监管措施很难有效实施。因此,对于对冲基金等金融主体,考虑到其已经是国际金融市场波动的重要影响因素,各国还是应该借助于次贷危机爆发明确监管主体,完善监管措施,加强国际合作,以维护市场的稳定和公平。
如何监管评级机构等中介机构
如何加强评级机构的监管也是目前全球所共同面临的问题。在金融全球化的今天,评级机构的魔力可以说是无处不在。然而在此次次贷危机爆发中,评级机构承担了极为“重要”但极不光彩的角色,其通过与一些投资银行勾结而牟取暴利,从而导致次债产品以次充好。因此,评级机构在对其他金融机构进行信用评级时,还需要在现有监管体系基础上严格监管制度,监督其信用评级的公平性。
如何处理监管与创新之间的关系
与其他行业不同,金融行业同质化竞争往往更加严重,故金融机构通过创新以逃避监管者的监管,从而扩大自身的市场份额。因此,监管和创新之间的博弈,是金融领域永恒的课题。监管由于过于严格将形成管制,会对金融创新带来极不利的影响,从而会影响整个金融行业的发展;而如果监管不足,往往就会导致金融创新产品泛滥,从而极有可能导致金融危机的爆发,如次贷危机的爆发就是一些机构打着所谓“创新”的旗号,推出了次级贷款,并且利率诱人,让国内外投资者大量跟进。因此,对于现代金融监管当局而言,还是要采取灵活多样的政策,促进金融业推陈出新,从而更好地满足客户的金融需求,但同时还需要加强金融风险的防范,尤其是要加强对金融创新所带来的系统性风险的防范。
如何对监管者实施监管
此次次贷危机的爆发,应该说监管当局,尤其是欧美等国的监管当局需要承担不可推卸的责任。自由放任评级机构的评级、投资银行高杠杆的运作、对冲基金的肆意投机,这与美国奉行的自由监管主义的初衷也是相悖的。而为了有效地加强监管者的监管,除了明确监管者的监管职责以及范围外,还应该加强立法,保证监管机构的独立化、合法化地运行。

给我国的启示

次贷危机的爆发,给我国金融监管当局带来很多的启示。我们要以美国次贷危机为前车之鉴,加强对金融风险的控制与预防,尤其是要防范房地产风险,协调好金融创新与金融监管的关系,保持金融稳定。当前,应当在以下几方面加以关注:
要继续推进利率市场化与汇率制度改革,使资金定价和货币定价机制得以理顺
资金和货币定价机制的不理顺,很难保证我国金融体系持续、健康的发展。目前,我国利率还未完全市场化,这虽然使我国银行等金融机构有着一个不错的存贷利差,增加银行的经营效益,但另一方面不利于提高资金的使用效率,不利于金融机构的长期发展,也无法培育金融机构的核心竞争力。同时,我国汇率制度也亟待变革,货币定价机制应更为市场化,改变当前单边的人民币升值模式,由单边升值改革成为双边浮动,这一方面有利于减少国际投机客的肆意投机,另一方面也有利于我国金融机构资金和外汇业务的发展。通过资金和货币定价机制的改革和完善,有利于降低我国整个金融体系的系统性风险。
要建立健全我国社会信用体系
这其中包括社会信用中介机构、社会化信用评估体系、中小企业社会抵押、担保体系。次贷危机中,信贷评级机构承担了很不光彩的角色,为危机的发生起到了推波助澜的作用。然而信用评级体系是债券市场生存和发展的基础,我国应该借此机会建立健全信用评级体系,增强国内信用评估机构的信用评级能力。同时,我国还应该完善中小企业社会抵押、担保体系,这样将有利于改善中小企业融资环境,也有利于解决目前金融体系的结构性问题。
要建立起符合现代金融运营的金融风险监管体系,并且完善有关金融创新的监管体制
与国外相比,我国金融机构的创新能力还有待提高。我国在完善金融监管制度的同时,也还要加强金融创新能力。但次贷危机给我们的教训是,我国金融创新应朝着提升金融体系整体运营效率的方向努力,而不是为创新而创新,否则金融创新不仅没有降低金融体系和宏观经济的系统性风险,反而增加了其系统性风险。
应该在风险可控的前提下实现有关监管机制的放松
如逐步实行资本项目下的可自由兑换、人民币的国际化等。各国的经验表明,资本项目的可自由兑换和货币的国际化等都是一把“双刃剑”,一方面有利于促进本国经济的发展,提高本国金融市场的国际化程度,另一方面也将大大增加其金融风险。因此,我国应该在风险可控的前提下逐步放松监管机制,如不断放松外汇管制,实现资本项目下的自由兑换和人民币的国际化,不断提升我国金融体系的国际化水平,促进我国宏观经济又好又快的发展。

 


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