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监管模式没有放之四海而皆准

戴盛 来源:国际融资 发表时间: 2009-09-04

● 国际金融监管比较及其启示


金融监管不是一把老虎钳,无原则地把一切夹紧。金融监管需要始终兼顾控制风险与促进发展的双重目标


International Comparison and Implications of Financial Regulation Reforms
监管模式没有放之四海而皆准
■ 戴盛


一般来说,金融监管主要有两个目标:第一是确保金融系统的安全与稳健;第二是促进金融市场的成长与发展。在未完全脱离全球金融危机阴影的当下,各国政府对金融监管的改革思路都倾向于保护投资者与确保体系安全,而弱化了促进发展的目标。回顾几年前美国的金融监管思路就可以看出,正是由于美国当局连续多年过度鼓励和支持金融创新与发展,忽视对系统性风险的控制,才引发了恶性的泡沫破裂。通过全球金融危机,人们深刻地认识到金融市场参与者的流动性与不确定性,这种快速的流动甚至可以导致一个国家的技术性破产(2008年10月6日,冰岛总理哈尔德宣布国家面临破产)。在惊讶于资本快速撤离的巨大负面效应的同时,我们也应该看到,全球资本的正常流动能够降低商业成本(如中国大型企业的低利率外币借款、发行低利率币种国际债券等),促进产业的振兴与升级(如具备技术优势的外商直接投资)及关联服务行业的快速发展(如金融中介、软件)以及就业人数的增加与政府财政收入的增长。过度侧重鼓励金融发展将导致系统性风险的累积,同样,对金融体系控制过严其实也是一种“矫枉过正”,并不利于整体经济的发展。所以,金融监管应始终兼顾控制风险与鼓励发展的双重目标。
总体上来看,全球各国的监管体系大体可分为三类,第一种模式是统一监管模式(Single Regulator Model),由一个统一机构行使各类监管权力;第二种模式是双峰模型(Twin Peak Model),一个机构负责监管稳定性,另一个负责投资者的保护;第三种模式是分业监管模式,按照行业与领域进行划分。确保金融系统的安全与稳健,这是金融监管的传统目标,需要通过审慎监管(prudential regulation)、商业道德监管(business conduct regulation)与市场稳定性维护这三个层面来完成。而鼓励金融发展这一目标,则是在全球经济、金融日益开放,全球资本快速自由流动的背景下应运而生的。鼓励金融发展,需要监管当局能够适当鼓励金融创新、考虑到众多参与者的利益点并高效率地制定与完善相关规制政策。如何通过改进现行的监管体系来促进双重监管目标的达成,是当今各国都在探讨和进行的任务。

金融监管的国际比较

全球主要国家和地区的金融监管体系各有不同,其形成与发展主要受各自实际经济发展的需求所推动。例如,英国近年来的监管体系发展主要是,因为工党政府寻求增加对金融寡头的监管能力并保护被有毒金融产品吸引的消费者与投资者;欧元区的形成也促使德、法等国开始考虑如何协调独立央行与统一金融监管的关系;美国的情况比较特殊,2007年以前的监管思路完全侧重于对美国金融市场全球竞争力的保护,在信用危机爆发后才开始注重修补和完善监管的漏洞。总的来说,大部分国家都已经开始着手改革和完善现有的监管体制。

英国统一监管模式
英国的金融监管采用的是统一监管模式,监管职能集中在金融服务监管局(FSA)。FSA的创建与发展恰巧与伦敦超越纽约成长为全球最大金融中心的过程相吻合,这使得很多人认为英国的统一监管模式优于其他任何监管模式。
1997年以前,英国的金融市场有着门类众多的委员会或监管局负责对银行、证券、保险、投资管理人、个人投资者等进行监管,监管阵容可谓是相当豪华。1997年布莱尔所领导的工党赢得普选后不久,英国就宣布将原来9家监管机构所负责的银行、证券与保险的监管活动整合到一家监管主体,即FSA。FSA作为英国主导性的监管机构与英国央行、财政部共同分担保护金融市场的责任,即耳熟能详的“三驾马车”。三者之间通过一个谅解备忘录来确定各自应当承担的责任,其中英国央行负责用提供流动性、链接储蓄与借贷以及协调金融交易等方式来维护金融市场的稳定,财政部主要负责制定和完善金融与经济政策并进行相关立法。然而,全球金融危机所导致的英国北岩银行(The Northern Rock)事件实际上暴露了通过谅解备忘录所约定的“三驾马车”之间的沟通机制并不畅通(2008年3月26日,英国金融时报报道,FSA承认处理北岩事件存在缺陷),这也宣告英国未来的监管改革将着重改善沟通与协调机制。
FSA最值得一提的成就恐怕就是推行了以原则为基础的监管模式(principles-based regulation)。FSA认为,相对于非常具体的规章制度式监管框架,基于原则的监管模式(11条大原则以及若干商业行为指引)能够让金融机构自己判断并采取满足监管要求的最经济的企业行为。FSA相信,把监管责任部分转移到金融机构身上能够鼓励金融市场的创新与竞争,从而能够自发形成更经济有效的行业监管。不难想象,对跨国金融机构来说,与其在美国接受复杂而众多的条文约束以及不停的诉讼官司,不如通过电子交易技术把业务主体转移到只有若干原则约束的英国。而事实上,FSA与英国政府也注意到,这种监管模式使得英国金融市场对国际金融机构具备了较其他国家更大的吸引力和竞争力。


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