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哥本哈根气候大会的资金之争

井华 综述 来源:国际融资 发表时间: 2010-01-08

正如很多人所预料的那样,刚刚结束的哥本哈根会议从一开始就陷入了火药味涉十足的论战之中。对阵的双方,一方是发达国家,一方是发展中国家,争论的焦点:有《京都议定书》存亡之争;有碳减排标准、核查之争;有各国碳排放权交易机制之争;最为人们所关注的,也是争论最为激烈的就是资金之争,也就是发达国家对于发展中国家提供技术和资金支持额度问题。发展中国家希望援助资金越多越好,而发达国家则试图把要拿出来的钱控制在他们认为的合理水平之内,可想而知也是一个较低的水平。于是,怎么扩大资金规模,满足发展中国家对资金的需求?如何确保发达国家信守资金援助承诺?资金的分配如何才能做到普及和公正?围绕着这些问题,哥本哈根会议论战迭起。

中方的几次高调表态

此次哥本哈根会议,在资金问题上,中方有几次表态,被媒体称为鲜有的高调,甚至有惊人之语,引来全球关注。  
会议第一天即12月7日,中国政府代表团首席谈判代表、国家发改委副主任解振华,就在媒体吹风会上为中国和其他发展中国家辩护的同时,态度鲜明地指责发达国家“尽开空头支票”。8日,中国首席谈判代表苏伟亮回应欧美国家100亿(美元)的(援助)资金,说“都不够发展中国家购买一个棺材板的”。话锋之尖锐,成为媒体争相报道的话语。 9日,中国外交部气候变化首席谈判代表于庆泰在新闻发布会上说:“我还没有听说过有哪一个发达国家因为他们兑现承诺失败了而向全世界道歉,所以我请发达国家认真反思,自己的承诺和讲话到底算不算数?” 12月10日,中国外交部发言人姜瑜在例行记者会上表示,按照《联合国气候变化框架公约》规定,发达国家有义务向所有发展中国家就减缓和适应气候变化提供资金。资金问题是决定哥本哈根会议成功与否的关键之一。她指出,向发展中国家提供资金是发达国家不可推卸的法律义务。中方希望发达国家能够积极回应发展中国家在资金问题上的合理诉求和建议,真正拿出政治诚意,采取切实行动,履行自己的义务,而不是推卸、转嫁责任。她表示,哥本哈根会议必须体现发达国家履行义务的承诺、指标和行动,这是哥本哈根会议取得成功的根本标志。发展中国家均认为,哥本哈根会议的目标是进一步加强《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》的全面、有效和持续实施,在这方面要达成一致结果,这是“巴厘路线图”的明确规定,也是国际社会的共识。《京都议定书》是国际社会应对气候变化的一项重要法律文件,不应该放弃。最吸引世人眼球的还是外交部副部长何亚非11日的讲话。针对美国代表托德·斯特恩认为中国手握巨额外汇储备、看不出美国有任何公共资金援助中国的必要的说法,何亚非在新闻发布会上说:“当听到美方谈判代表评论应否给中国提供资金时,我个人感到惊讶!数分钟前我强调说,发达国家需要向发展中国家提供资金,但这不代表中国要钱,我们是代表发展中国家而说的……我认为对中国提供资金的言论是缺乏常识的,若非缺乏常识,就是极不负责任。”
14日, 中国代表团团长、中国国家发改委副主任解振华举行了发布会,针对人们所关注的资金问题表态说,中国认为,希望全球能够建立一个应对气候变化的资金机制,在公约的框架下,接受公约的指导。发达国家出的资金应该给发展中国家,特别是要优先给非洲国家、小岛屿国家和最不发达国家,以及受气候变化影响最大的国家使用。中国现在正在,以后也愿意继续通过南南合作、双边合作的形式,给这些最不发达国家、非洲国家、小岛屿国家资金上的支持。这段讲话,被媒体解读为,中国无意跟穷国争资金。
                        
发达国家不厚道

《联合国气候变化框架公约》规定,发达国家有义务向发展中国家就减缓和适应气候变化提供资金。当前,《公约》框架内现有资金严重不足。为此,哥本哈根会议试图落实一笔资金,否则国际社会在应对气候变化问题上难以迈出实质性的步伐。
发达国家必须对发展中国家提供资金支持,但是,问题就在于“足够”两个字。前述中国首席谈判代表苏伟亮有关“都不够发展中国家购买一个棺材板的”的惊人之语,可谓点中要害。
此次哥本哈根气候大会期间,美国在资金问题上几次表态,用三个字形容就是:不厚道。最典型的就是美国国务卿希拉里17日记者会上的一番发言,她说,在所有主要经济体采取有意义的减排行动并保证执行透明的前提下,美国将和其他国家一起到2020年为发展中国家应对气候变化每年提供1000亿美元。美以金援换“透明度”,明显是针对中国而言。
有媒体报道报道说:1000亿美元看上去是一笔庞大的资金,但有国际组织很快看出其中奥妙。绿色和平组织发表声明,称希拉里并没有明确指出,这笔资金中将有多少是来自美国。七十七国集团谈判代表迪亚平指出,美国所提出的资金计划“仍是不够的”。他指出,发展中国家在短时间内需要更多的资金,1000亿美元仍然不够,而且这笔资金目前还没有设定具体内容,因此还需继续观察。
目前,在联合国框架下即“体制内”用于气候变化的基金主要有四大块。第一是“全球环境信托基金”(GEF),总额为43亿美元;第二是“气候变化特别基金”,有9000万美元;第三是“最不发达国家基金”,1.8亿美元;还有“适应基金”,8000万美元。这些加起来还不到50亿美金,与应有的数额相比是非常少的。据联合国公约秘书处估计,2030年之前,发展中国家每年将需要1000亿美金应对气候变化。
如此有限的资金,不仅大大延缓了发展中国家减缓和适应的步伐,而且使得发展中国家为了争夺这些有限的资金而相互竞争,加剧了发展中国家阵营的分化。有媒体指发达国家可谓一箭双雕。即使到了哥本哈根会议紧要时刻,发达国家提供资金的诚意和决心仍然不足。英国首相布朗提出倡议,2020年之前发达国家每年拿出1000亿欧元来帮助发展中国家减缓和适应气候变化,并提出其中的220亿~500亿要来自公共投资而非私营部门。这一提议受到了联合国的赞赏,但联合国秘书长潘基文在赞赏之余,接着补充说,这一融资力度远远不够。

多少钱才是够

现在的问题是,没人能百分之百地知道为应对气候变暖需要付出多少成本,只有一些大致的估计。世界银行(World Bank)预测,到2030年前,适应成本可能每年在750亿到1000亿美元之间。《联合国气候变化框架公约》 委托发起的一项研究也得出大致相同的结论。然而,两大组织都承认,他们的数字只是纯理论的;在实践中,将应对气候变化所需实施的数不胜数的措施汇总出一个成本,基本上是不可能完成的任务。
此次,《哥本哈根协议》维护了《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》确立的“共同但有区别的责任”原则,就发达国家实行强制减排和发展中国家采取自主减缓行动作出了安排,并就全球长期目标、资金和技术支持、透明度等焦点问题达成广泛共识。但是这个协议并不具有法律约束力。也就是说,哥本哈根会议没有落实一笔资金,还只是一个承诺。看来,在这个问题上要迈出实质性的步伐还很难。
那么,需要多少钱?谁来出这笔钱?每个国家应该出多少?谁来管理这笔钱?这笔钱如何分配?对此,这方面还在议论之中,此次会议期间,联合国气候变化事务(UNFCCC)的专员、《联合国气候变化框架公约》执行秘书伊沃·德波尔(Ivor deBoer)在接受国内媒体采访时对争论的焦点做了介绍,他这样说:“在未来的三年里,我不认为我们会建立任何新的机构。长期来看,是否要建立新的资金援助机制,可以说是现在谈判的核心议题。对此,发展中国家要求在《公约》下直接建立新的资金援助机构,而发达国家则更希望在已有的机构基础上讨论这个问题。我想,这个争议背后的实质是,应该怎么管理这些资金。发展中国家的诉求是资金的管理要在他们的控制之中。如果能确保这一点,就不必非要把钱装在自己的口袋里。首先,发达国家对短期的资金援助所做的承诺,其中资金来源会有一个详细的计划,计划中列出的不是(发达国家)共同的资金援助承诺,而是单个国家会贡献多少资金。这样,就可以避免人们不知道到底哪个国家要拿出多少资金。同时,我们还需要一个非常有效的跟踪机制来确保工业化国家确实遵守了各自的资金援助承诺。”德波尔针对所谓的发达国家对发展中国家的资金援助应“可测量、可报告和可核实”时说:“不同的资金援助机制和项目会在不同领域涉及不同的国家。如果你看一下《京都议定书》的清洁发展机制(CDM)就会发现,清洁发展机制提供的资金80%流向了大概八个国家。而这八个国家也是吸引外国直接投资的大国。所以实际上,你可以看到基于市场的资金援助机制非常适合这些国家,但是对于小国来说,效果就不那么好了。另外,大国也更容易获得私营部门的资金,相反,很多国家特别是非洲国家则主要依赖公共资金获得援助来应对气候变化。我们需要适合不同国家的不同资金援助方法。”



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