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美国金融监管机构新说

来源: 发表时间: 2010-07-15

金融危机之后,美国政府对高盛进行了许多真真假假的调查,美国联邦检察官最后出现,对高盛进行了刑事调查。美国检察官是一支特别能战斗的部队,是一支能打硬仗的别动队,专门查处大案要案。美国检察官大多身手不凡,有点《水浒》中八十万禁军教头的意思。美国司法部并不直接招收法学院的应届毕业生担任检察官,要从实践经验的律师中挑选有能力者。与之相比,美国证券交易委员会战斗力很差,简直像是一支地方部队,华尔街在其眼皮底下违法违规,监管人员也发现不了。
刑事调查的具体任务交给了纽约南区的联邦检察官。而在在美国联邦检察官中,纽约南区的检察官是第一流的剑客。曼哈顿属纽约南区管辖范围,这里是资本市场的大本营,这里强人出没,盗贼遍地,既有搞庞氏骗局的孤胆英雄伯纳德·麦道夫(Bernard Madoff),又有高盛这样的山头,非等闲之辈可以应对。从人员配置方面说,纽约南区相当于中国北京海淀区的法院和检察院,集中了一批精兵强将。
美国司法部向全美各大区派驻联邦检察官(US Attorney),类似特派员和钦差大臣的角色,不仅不受地方大员的辖制,而且相对独立于总部,司法部长不能随意撤换联邦检察官。联邦检察官之所以敢于对华尔街重拳出手,其相对独立性是一个原因。通常是上层官员与华尔街的关系比较深。再有,许多人联邦检察官并不在资本市场求发展。例如,1980年代末,联邦检察官鲁道夫·朱利亚尼(Rudolph Giuliani)下狠手起诉高盛内幕交易人。朱利亚尼后来当了纽约市长,2008年还参加了共和党的初选,竞选美国总统一职。圈内人最怕圈外人:圈外人打一枪换一个地方,可以六亲不认,敢于扔石头。证交会主席就不一样了,担任公职前出入于资本市场,担任公职之后还是出入于资本市场——总之,是以资本市场为家:靠山吃山,靠水吃水。比如,证交会主席玛丽·夏皮罗(Mary Shapiro),先是在证交会内任职,后来又去全美证券营销商协会工作,然后再回证交会任主席。圈内人做事要有分寸,点到为止,见好就收,否则不好圆场,大家都很尴尬。 当然,美国检察官并不总是“敢”字当头。通常是华尔街发生重大丑闻之后,他们方才重拳出手的。如果是在牛市戡乱时,有可能招致投资者的怨恨:被查公司的股票很可能下降,对公司股东何益?
尽管美国联邦检察官是精兵强将,但出动时已经是马后炮了,并不是资本市场监管的常规力量。美国资本市场的三大监管机构依次为:联邦储备委员会(Federal Reserves)、证券交易委员会(Securities Exchange Commission)和金融行业监管局(Financial Industrial Securities Bureau),下文分别简称为“美联储”、“证交会”和“监管局”。美国资本市场的监管体系号称立体方线,理论上是许多机构同时严防死守,不给坏人坏事任何可乘之机。但实践中这套体系破绽百出,形同虚设。

美联储

美联储的职能比较乱,既有监管职能,还有商业业务,负责买卖美国财政部的债券。美联储的三大职能是:货币政策、银行监管以及救助银行。美联储视其不同职能而表现不同,时而静如处子,时而动若脱兔。如果是加息,美联储是百般不情愿,真正的“千呼万唤始出来,犹抱琵琶半遮面”。如果是监管,美联储是轻手轻脚,点到为止。希腊债务危机起爆,定时炸弹中有不少是高盛设计的金融创新产品。美联储也装模作样地对高盛举行了调查,查来查去,就没有了下文。但华尔街遇到了困难,需要加息为其输血,美联储是闻风而动,行动异常迅速。
美联储主席都是华尔街信得过的人:格林斯潘挂帅的时候,以长期低息为其奋斗宗旨,伯南克主席则铁腕减息,以救助华尔街。尽管如此,华尔街的老大们仍旧是不太放心,需要自己人亲自坐镇美联储。华尔街银行家的担心不无道理。从理论上说,奥巴马总统和许多国会议员与华尔街比较亲,他们多少都拿过华尔街的钱。但这些政客也有不听话的时候,他们有自己的利益:为了保住自己的职位,有时也不得不做些不利于华尔街的事情,以便取悦于选民,换取选票。比如,2008年总统大选,奥巴马得到高盛的100万美元的政治捐款。但奥巴马行政当局还是对高盛提起了民事诉讼,并开展民事调查。
美联储主席这把交椅很重要,但目标太大,华尔街并不便直接派上自己的人。那就退而求其次,占据第二个要津。美联储共有12个分支机构,其中纽约的最大。纽约美联储很重要,其领导相当于美联储的前敌总指挥。金融危机期间,纽约美联储董事会主席由斯蒂芬·弗里德曼(Stephen Friedman)担任。此兄1990~1992年期间是高盛两位联席主席中的一位,1992~1994年期间是高盛的独任主席,任纽约美联储主席期间仍然是高盛董事会成员。2008年12月,弗里德曼购入价值300万美元的3.7万高盛股票。三个月之间,高盛已经摇身一变,成为银行控股公司,归美联储监管。一个月之前,纽约美联储指示AIG全额支付其交易对手向AIG购买的金融保险CDS。高盛一家便得到130亿美元。这不仅是把纽约美联储当作高盛自己开的了,简直是把纽约美联储当作弗雷德曼自己家开的了。
美联储内部有政策,禁止其董事购买监管对象的股票。弗雷德曼购买高盛股票后又过了数周,才从美联储处获得特殊准许。而在购买3.7万股高盛股票之前,弗雷德曼已经持有高盛的大量股票。美国那边也定期打击内幕交易,但打击的对象都是一些轻量级人物。按照中国的法律,有内幕交易之嫌。但是按照美国的法律,内幕消息仅限于公司所掌握的消息。
弗雷德曼并非个别现象。杰姆·戴蒙(Jamie Dimon)也是好生了得,他即是JP摩根的首席执行官,又是纽约美联储的董事会成员。2008年3月,纽约美联储决定,为JP摩根提供550亿美元的贷款,帮助其收购贝尔斯登。
美联储及其在金融危机中的表现给我们一个重要启示:组织路线很重要。从人员安排上看,只要有可能,美联储就由华尔街自己的人来领导,纽约美联储则形同华尔街银行的分支机构。这条组织路线,在美国资本市场的监管机构中始终贯穿如一。

证交会

证交会是一个问题成堆的地方。证交会有“旋转门”的美称,即,证交会的最高领导和下面的专业人士经常改换门庭,忽而证交会,忽而私营部门,进进出出,像是在过旋转门。2008年和2009前9个月内,共有66位证交会前雇员向证交会发出信函,表示他们要代理客户与证交会互为对手。有的时候,这些前雇员确能替人消灾。按照证交会的工作程序,在对公司的初步调查中,即便证交会的会计师或其他人员发现了重大问题,也可以决定不提交执法部门追究。此类决定中就有证交会过去的雇员替被调查者操刀。证交会合规部的一位副主任说:“如果他们过去在证交会工作过,你认识他们,即便不认识他们……那也希望他们知道如何做是正确的。”
长期以来,证交会一直是虚名在外,好像是一支保护投资的队伍,而且是一支特别能战斗的队伍,还成了一些国家学习的榜样。证交会的监管“英雄”们如同中国古代的门客,食有鱼,出有车,定期弹剑高唱:“长铗归来兮?” 2000年证交会一年的经费是3.77亿美元,2008年增加到9亿美元。但查处工作一直不力,水平低下得令人难以置信。伯纳德·麦道夫(Bernard Madoff)和艾伦·斯坦福(Allen Stanford)欺诈两案便很蹊跷。麦道夫案中证交会曾派员上门稽查,结果无功而返。斯坦福案也一样,证交会第一轮调查空手而归,斯坦福在此之后居然又从投资者处骗得80亿美元。事后证交会也进行了内部调查,下面的普通工作人员表示,对于庞氏骗局等难度较大的欺诈案件,证交会高层领导一般不愿狠下功夫。他们更喜欢“短、频、快”的案件。
即便是向华尔街派出了常驻工作组,证交会还是查不出问题。2008年3月,美联储和证交会各有一彪人马驻扎在雷曼,人数不在12人之下,而且他们可以拿到雷曼的账簿和记录。贝尔斯登险些破产之后,财政部和证交会向高盛、摩根士丹利和美林等华尔街大银行派驻了工作组。可派了工作组居然还是查不出来,简直是不可思议。所以就有人起了疑心,怀疑证交会是故意庇护雷曼等华尔街银行。
证交会之所以与华尔街一家亲,高层领导的组织路线也是一个重要原因。历史上证交会主席中曾经有些自由派的英雄,但如今大多是华尔街代理人,有时就由华尔街的人直接担任领导。2003年就任的威廉·唐纳森(William H. Donaldson)主席是券商出身,2001年就任的哈维·皮特(Harvey L. Pitt)主席是专门为会计事务所提供服务的律师。在皮特主席的领导下,证交会得了一个“没有牙齿的看家狗”的美称。安然等公司造假成风时,证交会的主席是阿瑟·莱维特(Arthur Levitt),也在华尔街做过投资工作。证交会第一位主席约瑟夫·肯尼迪本人就是一位股市大盗。

金融监管局

美国喜欢外包,什么都可以外包。伊拉克打仗可以外包给私人公司的武装士兵,监狱系统要外包给私人公司,资本市场的监管也要外包。资本市场监管外包给了所谓的行业自我监管组织(self-regulatory organization),其实质也是一种外包。但外包结果并不理想。
资本市场的自我监管组织是金融监管局,其前身是全美证券营销商协会(简称“National Association of Securities Dealers”),简称“纳斯达”(NASD)。监管局是一个庞大的组织,雇员多达3000人,每年经费高达5亿美元,称得上是兵强马壮,但其查处力度逐年下降。按照罚款的金额,案件分为大案和超级大案:罚款金额在100万美元之上的为大案,500万美元以上的为超级大案。纳斯达查处所获的罚款金额2005年为1.485亿美元,到2008年仅为4000万美元。花旗集团是次贷的重灾区,金融监管局也装模做样地对其进行调查过,2008年还对其进行罚款,但罚款金额只有30万美元。罚款原因是花旗集团监督自己股票和股票期权交易不到位。2005年,监管局查处大案35起,到2006年仅为19起。
金融监管局的问题仍然是组织路线的问题。证交会主席夏皮罗担任过金融监管局第一届主席。夏皮罗2006年担任纳斯达主席兼首席执行官,并极力推动该组织与纽约交易所的自我监管部门合并。2007年7月,证交会批准金融监管局正式成立。金融监管局的首要任务就是给夏皮罗加薪酬,从每年200万美元增加到310万美元,其他主要高管的薪酬也水涨船高,平均上调20%。涨幅如此之高,让人吃惊。2008年年底,证交会主席的年薪是15.85万美元。纳斯达转变为金融监管局曾经遭到会员中小公司的反对:夏皮罗等人涨薪,其成本必然转嫁到会员身上。于是,夏皮罗等人公然拿钱买赞成票:如果投赞成票,每家小公司可得35000美元。当然,羊毛出在羊身上,纳斯达为此总共需要支出1.78亿美元。说严重一点,给小会员的好处费恐怕也是一种贿赂。至于金融监管局会员中的大公司,其老大愿意金融监管局的领导多拿钱。
券商老大愿意给行业自我监管机构的领导加薪。只要他们拿高薪,就会对券商的坏人坏事睁一只眼闭一只眼。自我监管机构的费用,包括其领导人的薪酬,都是来自其成员的会费。 夏皮罗领导之下的金融监管局曾经调查股市大盗麦道夫,但左查右查,只查出了一点儿所谓的“技术犯规”,事情不了了之。被问及此事时,夏皮罗拒绝就此事发表评论。夏皮罗在调查麦道夫的时候,居然没有与证交会之间协调过,在证据交换方面证交会与自我监管组织之间居然不是互通有无。金融局的政策是,如果调查后没有采取执法行动,便不披露举报的内容。
施放烟幕弹也是帮助华尔街的一个重要方式。金融监管局所施放的烟幕弹就是投资者教育。金融监管局自我标榜,其奋斗宗旨之一是教育投资者:“金融局相信,投资者保护始于教育。”金融监管局还装神弄鬼地成立了一个投资教育基金,每年有数千万美元用于投资者教育。投资者可以分为两类:中、小投资者和大型机构投资者。教育中、小投资者也是自相矛盾的事情。既然股市是危险的游戏,为什么不劝阻投资者入市,而是要请君入瓮呢?这就像是在色情场所挂上“少儿不宜”的标识,同时又为少儿入场大开方便之门;也像出售贴有“吸烟有害”标识的卷烟;更像一边喊着减少污染,一边却大力发展汽车制造业。
投资者教育自然是要教育投资者,但在资本市场兴风作浪、制造风险的是华尔街。不去教育华尔街,反要教育投资者,似乎有些南辕北辙,本末倒置。但华尔街岂是金融监管局所能够教育得了的?金融监管局是华尔街自己的组织,如何自己教育自己?在金融危机中,游戏股市的并不是中、小投资者,而是金融机构投资者,是所谓的成熟投资者,有些就是华尔街银行。这些机构的领导,也不是金融监管局所能够教育得了的。事实上,华尔街银行的领导才是金融监管局的真正领导,尽管不是直接领导。
从金融监管局的领导和工作看,这也是一家华尔街自己的组织。
 
州检察官

美国的公司法是州法,但证券法却是联邦法,由联邦机构来监管。近几年来,美国的一些州政府试图跻身金融市场监管,居然还颇有成绩。比如,马萨诸塞州政府追查高盛的问题,迫使高盛与其达成和解。高盛花钱消灾,出6000万美元了解此案。再比如,AIG巨额亏损之后,其高管大拿奖金的黑幕,也是州政府揭露出来的。
但美国联邦政府却拼命阻挠州政府的介入,理由是资本市场的相关法律是联邦法,而依照美国的宪法原则,联邦法律必须由联邦政府的机构来执行,地方政府不得染指。美国是宪政国家,联邦政府与地方政府之间发生冲突,必须有由法院居中评判。2009年6月29日,美国最高法院做出判决,对金融监管的地盘之争给了个说法。科莫诉结算公司协会(Cuomo v. Clearing House Association)(下称“科莫”)一案中,美国最高法院的裁定是,各州有权按照其本州的法律对全国性的银行实行监管,即便州政府执法与联邦政府在此领域的执法有重叠之处。这主要是因为资本市场联邦政府没有管好,这点不容否认,也没有人否认,联邦监管机构自己也不否认——如果监管得好,就不会有规模如此之大的金融危机了。所以才给了州政府以可乘之机,所以,美国最高法院的大法官不便喝退州政府。
州检察长出来打乱仗,尤以纽约州检察长为最,该州前检察长艾略特·斯皮策(Eliot Spitzer)更是冲锋在前,退却在后。斯皮策一度呼声很高,甚至有可能成为美国历史上的第一位犹太人总统。华尔街的券商老大们对其恨得要死,怕得要命。但斯皮策后来因为嫖妓而被弄得声名狼藉,从纽约州州长的位置上退了下来。据说华尔街当时不少人开了香槟。随着斯皮策的消退,州检察长对资本市场的监管也受到了重大挫折。

结束语

从表面上看,美国联邦监管体系是层层设防,壁垒森严,对资本市场的各种坏人坏事严防死守。但这套看似固若金汤的防线实际上是形同虚设,完全是骗人的假象。这其中组织路线起到了关键作用:既然监管体系的各个战略要点都由华尔街的人把守,谈什么加强监管,岂不是与虎谋皮吗?就资本市场的监管机构而言,美国是没落的和腐朽的。
如果美国监管体系还有可取之处,那就该学一学他们的州监管体系。州检察力量是一支新生力量,华尔街布子还没有布到该系统。纽约州检察长曾经对腐朽的联邦监管体系起到了一个冲击作用。正是因为这一原因,华尔街反对奥巴马设立金融消费者保护机构:他们对未知不踏实。搞垮一个机构,搞定一个团体,也需要做耐心细致的思想工作,甚至需要几代人的事件。初级腐败是一手交钱,一手交货:相逢开口笑,过后不思量。高级腐败是慢工出细活:潜移默化,偷天换日。


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