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未来中国特色小镇培育的关键

来源: 发表时间: 2017-10-20

Keys to the cultivation of Chinese Characteristic Towns in the future
未来中国特色小镇培育的关键
■ 梁舰

2017年8月22日,住房城乡建设部发布通知,以北京市怀柔区雁栖镇为代表的全国276个镇被认定为中国第二批特色小镇。加上2016年10月11日认定的第一批127个全国特色小镇,截至目前,中国共有403个镇被正式纳入全国特色小镇培育范畴。根据第二批特色小镇的专家评审意见,“培育特色产业,突出特色产业的集聚效应”、“延续当地特色风貌,保持和彰显小镇特色”、“尽快修编规划,提升编制质量”这三方面内容被重点提及,中建政研集团董事长、财政部PPP入库专家梁舰指出,这也是符合规范的特色小镇营造的关键之所在

特色小镇是中国城镇化的革命

我国的新型城镇化是在解决两个问题,一是大城市的问题,二是三农问题。中国是典型城乡二元经济结构,城镇化的过程也是消除城乡差别、实现城乡二元经济结构向现代经济结构转换的过程。城镇化的本质是人的城镇化,是推进农业转移人口的市民化,以产业为抓手的特色小镇培育可以吸纳农村剩余劳动力本地化就业,逐步实现农业转移人口的市民化,释放农村宝贵的土地资源,促进农业产业化。小城镇作为大城市与乡村之间的经济纽带,最终实现小城镇与大城市之间以及小城镇与乡村之间资源双向吸纳,达到均衡发展的目的。形成星罗棋布的特色小(城)镇为特点的城镇星系,带动分散的广大乡镇人群的城镇化聚集,这也是中国未来社会经济发展中最重要的开发带动模式和引擎结构,是就地城镇化的主战场,是产城乡一体化发展的突破,是中国城镇化的革命。
实践表明,第一批127个特色小镇已经取得了明显成效。根据住建部信息,截至目前,第一批特色小镇带动了小镇产业和经济发展,新增企业就业人口10万人,平均每个小镇新增工作岗位近800个,农民人均纯收入比全国平均水平高三分之一;进一步完善了小镇基础设施,90%以上小镇的自来水普及率高于90%,80%小镇的生活垃圾处理率高于90%;提升了公共服务能力,平均每个小镇配有六个银行或信用社网点、五个大型连锁超市或商业中心、九个快递网点以及15个文化活动场所或中心;保护和传承了传统文化,85%的小镇拥有省级以上非物质文化遗产,80%以上的小镇定期举办民俗活动,70%以上的小镇保留了独具特色的民间技艺;体制机制创新取得进展,90%以上的小镇建立了规划建设管理机构和“一站式”综合行政服务,80%以上的小镇设立了综合执法机构。

特色小镇应避免“千镇一面”

如何培育特色产业,突出特色产业的集聚效应?特色小镇是以产、城、人、文相融合的发展区域,规划培育阶段需要注意四个问题。首先要对小镇的发展历程进行全面分析,小镇独特的发展历程决定着培育特色小镇的先天优势。其次,明确小镇发展方向,特色小镇的规划是以土地利用规划为基础、以特色产业导入为灵魂、以创业创新生态圈为空间载体的综合性工作,通过产业导入,创业、创新生态圈的扩展,促进地域人文底蕴的演化与发展,在此基础上促进小镇公共服务、宜居环境、建筑风貌的持续提升。再次是确定小镇特色产业,特色产业要根据小镇的产业本底和自身实际情况(区位、交通、资源、环境等)进行规划设计,宜农则农、宜工则工、宜游则游;在确定特色小镇的特色产业时强调产业链的全面覆盖,确保小镇的特产业能够具有各种创新功能、服务功能、社区功能、文化功能等关键性功能。最后要明确小镇文化内核,这一过程强调对传统文化的活化利用,将其发展成为能够感知、体验、带来认同感的文化创意。在以上四个方面的基础上,在“多规合一”的基本理念下,针对特色小镇特点开展系统的、创新的规划实践,最终形成宜业、宜居、宜游的特色城镇体系。
如何延续当地特色风貌,保持和彰显小镇特色?首先,“特色”是特色小镇的灵魂。特色小镇的特质在于“特色”,魅力也在于“特色”,其生命力同样在于“特色”。因此,保持小镇“特色”的鲜明性,是打造特色小镇的首要原则。因地制宜,找准特色、认识特色、挖掘特色、放大特色、凸出特色,定位并保护特色小镇的特色,是重中之重。其次,要走出传统的城市建设发展思维。城市的功利性、商业性让城市建设趋于标准化,整体布局、土地规划、区域划分都遵循一定的模式,特色小镇要走出这一模式,从“复制”转为“惟一”。特色小镇要从“打造”转为“营造”,特色小镇的建设不再是功利性的、短平快的、唯GDP的,它需要精雕细琢,需要精心呵护,属于老火煲靓汤。最后,特色小镇要从“精英”到“大众”,特色小镇的建设要调动全社会的力量参与,尤其是原住民,而不是仅仅是精英规划师和领导们,只有真正了解小镇的人参与其中,才能建设出富有特色、三生相融、有人情味的小镇。打造一批富有特色和活力的特色小镇,在城市与乡村之间找到平衡点,让当地居民受益,既能工作、生活,又能诗意的栖息。

特色小镇须去房地产化

小镇已然成为城乡建设的新风口,大量的资本以及企业正积极试水特色小镇,尤其以房地产企业为代表,据统计,截至目前,至少有30多家房企明确提出要进军特色小镇领域,其中有部分企业已开始动工建设。其关键原因在于特色小镇给房企打开了一扇低价拿地的窗口,但同时我们也看到房地产去库存的巨大压力,三、四线特色小镇的房地产化倾向,如果处理不好,会成为一个较大的隐患。
“特色小镇房地产化绝对不行。”第二批特色小镇评审专家旗帜鲜明地反对特色小镇房地产化。同时被列入全国第二批特色小镇名单的邯郸市肥乡区天台山镇、锦州市北镇市沟帮子镇、滁州市来安县汊河镇、安阳市林州市石板岩镇、长沙市宁乡县灰汤镇等,都被明确要求“严格控制房地产项目比例、防止过度房地产化、避免破坏小镇原有风貌”。

引入PPP模式建立特色小镇运维生态系统

培育特色小镇的关键有两个方面,一是融资问题,特色小镇培育需要大量的资金投入,而乡镇一级政府难以负担巨额资金,这就需要金融支持及金融创新,便利化融资及创新资本退出机制;二是运营、管理问题,特色小镇的建设只是开始,而小镇的运营、管理才是重点,要使特色小镇建立在可持续发展的基础上,这需要进行机制创新,激发社会资本参与的活力,利用社会投资人的技术优势、管理优势盘活小镇资源。
特色小镇的建设需要政策、人才、土地、金融等多方面的支持。政策方面,需要各级政府出台特色小镇指导意见来支持特色小镇建设;人才方面,各地方政府要着重高端人才集聚,完善人才引进制度,推动人才政策、人才服务向特色小镇倾斜;土地方面,在现有的土地奖励及使用制度上,要进一步加强土地流转,简化特色小镇建设用地审批程序,保障特色小镇建设用地;金融方面,除已有政策性、开发性金融支持外,政府、金融机构和非金融机构可以设立专项基金,并积极引导社会资本参与,引入 PPP 模式。
PPP 模式与特色小镇结合对于特色小镇的培育和建设运营是非常有利的,主要体现在:第一,特色小镇的开发、建设、运营需要雄厚的资金支持,PPP 模式通过引入社会资本方,能够有效地缓解地方政府的财政压力;第二,PPP模式将特色小镇的规划、管理等交给统一的运营商,政府负责总体的监督,有效提升了综合管理的效率,有助于突破治理瓶颈;第三,特色小镇建设强调的是产业、文化、宜居、环境等各种要素的整合,采用PPP模式引入社会资本方能够摆脱当地人才短缺、商业运营经验不足等瓶颈,充分进行优质资源的整合。总之,PPP模式的引入使政策端和产业端得以连通,形成一个“政府+产业+智库+资本+传播”的特色小镇运维生态系统。
PPP模式是调动社会资本参与特色小镇建设的重要方式,也是政企合作模式的创新手段,应该予以积极鼓励。但同时也要看到很多变味的PPP模式,本质还是BT模式,只是延长了政府还款时间。“特色小镇 +PPP”应该鼓励社会资本参与运营特色小镇,以中长期盈利来返还贷款,不是变相加重政府负担。特色小镇的发展依赖于政府政策与社会、居民等的共同努力,政府政策在土地、财政、税收、金融等方面都有积极的扶持力度,对于特色小镇的发展具备积极意义,但截至目前看来,国家三部委的具体扶持政策还不明朗,三部委的着力点也各有千秋。特色小镇建设要有重大的突破,还需中国各级政府及各个部门齐心协力,打破壁垒共同奋斗。(摄影 陈醒)


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